El futuro de los Colegios Profesionales por Joan Manuel Trayter

Por el derecho y la libertad JMTrayter


Profesor Juan Alfonso Santamaria Pastor
Profesor Juan Alfonso Santamaría Pastor


Lista de Autores

ALEGRE ÁVILA, Juan Manuel

ALENZA GARCÍA, José Francisco

ALONSO IBAÑES, Maria Rosario

ALONSO TIMÓN, Antonio Jesús

ÁLVAREZ GARCÍA, Vicente

ARANA GARCÍA, Estanislao

BANACLOCHE PALAO, Felio Jose´

BETANCOR, Andrés

BLANQUER CRIADO, David

BLASCO DÍAZ, José Luís

BLASCO ESTEVE, Avelino

BOCANEGRA ARIÑO, Raúl

BAUAZZA ARIÑO, Omar

BREWER-CARIAS, Allan R.

CABALLERO SÁNCHEZ, Rafael

CANO CAMPOS, Tomás

CARBONELL PORRAS, Elosía

CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, José Luís

CASTILLO BLANCO, Federico A.

COBREROS MENDAZONA, Edorta

CODINA GARCÍA-ANDRADE, Xavier

COELLO MARTÍN, Carlos

DE AHUMADA RAMOS, Francisco Javier

DE LA CRUZ FERRER, Juan

DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, Tomás

DEL GUAYO CASTIELLA, Íñigo

DÍEZ SANCHEZ, Juan José

DOMÉNECH PASCUAL, Gabriel

ESCUIN PALOP, Vicente

ESTEPA MONTERO, Manuel

FENÁNDEZ, Tomás-Ramón

FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Carmen

FERNANDO PABLO, Marcos M.

GARCÍA ÁLVAREZ, Gerardo

GARCÍA LUENGO, Javier

GARCÍA MACHO, Ricardo

GONZÁLEZ BOTIJA, Fernando

GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús

GONZÁLEZ SAQUERO, Pablo

GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, Santiago

GUILLÉN CARAMÉS, Javier

HUERGO LORA, Alejandro

JIMÉNEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ, Antonio

LAGUNA DE PAZ, José Carlos

LÓPEZ BENITEZ, Mariano

LÓPEZ RAMÓN, Fernando

LOZANO CUTANDA, Blanca

MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, José Luís

MARTÍNEZ MARTÍNEZ, Marta

MENÉNDEZ, Pablo

MESTRE DELGADO, Juan Francisco

MOLINA DEL POZO, Carlos Francisco

MONTOYA MARTÍN, Encarnación

MUÑOZ MACHADO, Santiago

ORTIZ LAVERDE, Sandra Milena

PALOMAR OLMEDA, Alberto

PAREJO ALFONSO, Luciano

PASCUA MATEO, Fabio

PONCE SOLÉ, Juli

QUINTANA LÓPEZ, Tomás

RAMS RAMOS, Leonor

RAZQUIN LIZARRAGA, Martín María

REBOLLO PUIG, Manuel

RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime

ROSADO PACHECO, Santiago

RUIZ LÓPEZ, Miguel Ángel

RUIZ OJEDA, Alberto

SALA ARQUER, José Manuel

SÁNCHEZ BLANCO, Ángel

SANTAMARÍA DACAL, Ana Isabel

SARMIENTO LARRAURI, Jose Ignacio

SAURA FRUCTUOSO, Carlos

SORIANO GARCÍA, José Eugenio

SUÁREZ OJEDA, Magdalena

SUAY RINCÓN, José

TOLIVAR ALAS, José

TRAYTER JIMÉNEZ, Joan Manuel

VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, Patricia

VAQUER CABALLERIA, Marcos


El futuro de los Colegios Profesionales: Perspectivas tras la Directiva Servicios y ante la futura Ley de Servicios Profesionales

Joan Manuel Trayter Jiménez

Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Girona

SUMARIO; I. PLANTEAMIENTO, – II LA SITUACIÓN ANTERIOR A LA DIRECTIVA SERVICIOS Y LAS LEYES PARAGUAS Y ÓMNIBUS. Origen y naturaleza jurídica. 3. Los problemas de regulación y funcionamiento de los Colegios Profesionales. Sus consecuencias para el acceso, al ejercicio profesional y el mercado. – III. LA SITUACIÓN ACTUAL: 1. Marco general normativo. La directiva Servicios y las nuevas leyes de transposición (Ley Paraguas, Ley Ómnibus). 2. La transposición y su impacto en los Colegios Profesionales. La regla de la libertad. – IV. EL FUTURO DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.

I. Planteamiento

El ejercicio de determinadas profesiones requiere de una estructura que sea capaz de conciliar los intereses de los profesionales que la ejercen con los derechos de sus destinatarios, lo cual viene lográndose, históricamente, a través de los Colegios Profesionales, en los que, como veremos, confluyen funciones tanto de carácter público como privado.

Muestra de la importancia que revisten estas corporaciones podemos encontrarla en el hecho de que sean diversas las referencias a los mismos en nuestra Constitución. Así, el artículo 36 de la Carta Magna dibuja los grandes rasgos de estas corporaciones, estableciendo que: La ley regulará el régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios Profesionales deberán ser democráticos. Fuera de esta referencia directa a los Colegios Profesionales, la constitución también se refiere a los mismos de manera indirecta en el artículo 22, relativo a la libertad de asociación; en el artículo 139 (libre circulación y establecimiento de personas en todo el territorio español); y en el artículo 149.1, apartado 18 (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común) y apartado 30 (requisitos de las profesiones tituladas).

Sobre la base de esta regulación constitucional, la Ley 2/1974 de 13 de febrero, de colegios Profesionales, que en breve se verá derogada por la futura Ley de Servicios Profesionales, configuró a los colegios Profesionales como entidades que satisfacen exigencias sociales de interés general, y que se definen por el apartado primero del artículo 1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (en adelante LCP) como Corporaciones de derecho público, amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines.

El mismo precepto, en su actual apartado tercero, contempla los fines esenciales que persiguen los Colegios Profesionales, entre los que se encuentran: la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a la colegiación obligatoria, la organización de actividades y servicios de interés para los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados. Para el cumplimiento de dichos fines, los Colegios Profesionales tienen atribuidas una serie de funciones, recogidas en el amplio listado del artículo 5 LCP, que pueden ser agrupadas en dos grandes grupos: por un lado, funciones privadas o de interés particular para sus miembros, como es la representación de los intereses de la profesión; y, por otro lado, funciones públicas o de interés general: es el conocido carácter bifronte de los Colegios, que resultará, si cabe, más evidente, a partir de la entrada en vigor de la Ley de Servicios Profesionales, que dispondrá un régimen jurídico diferenciado para sendos tipos de funciones.

La entrada en vigor de la Directiva Servicios (2006/123, de 12 de diciembre) y de las leyes de transposición, Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley Paraguas) y Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley Ómnibus), conllevaron la modificación de la LCP (art. 5 Ley Ómnibus) y han empujado a su inminente derogación por la Ley de Servicios Profesionales. Todo ello está provocando y provocará en el futuro un cambio en la posición jurídica de los Colegios Profesionales en nuestro ordenamiento jurídico. Por ello, analizaremos la situación anterior a la Directiva y las leyes de transposición (II), la situación actual tras la entrada en vigor de esas normas (III) y las perspectivas de futuro (IV).

II. La situación anterior a la Directiva Servicios y las Leyes Paraguas y Ómnibus

1. Origen histórico y naturaleza jurídica

Para analizar el impacto de la nueva legislación en el mundo de los Colegios Profesionales es necesario hacer un sucinto repaso del origen y situación actual de estas instituciones. Dicho de otro modo: de dónde venimos y hacia dónde vamos. Y es que los problemas actuales son tributarios del origen, de la no aclarada de todo naturaleza jurídica y, consiguientemente, de la regulación ambigua. Alguna de esas cuestiones podrá ser solucionada con la aplicación de la nueva normativa.

Así, en el ordenamiento jurídico del Bajo Imperio Romano, los Collegia configuraban como las principales instituciones de las organización del trabajo en todas las ciudades de Roma, con una importante influencia política. Estamos ante unas instituciones que, ya en este momento, tenían, encomendadas importantes funciones públicas, tal como demuestra el hecho de que la Lex Iulia exigiera como requisito a la creación de un Collegia que existiera un interés público.

Tras la caída del Imperio Romano de Occidente, hemos de remontarnos hasta el siglo XII, momento de renacimiento de la industria y el comercio, para encontrar otro de los precedentes de los actuales Colegios Profesionales. Así, fue en la Baja Edad Media cuando nacieron los gremios, asociaciones que agrupaban a los artesanos de un mismo oficio y que pretendían equilibrar la demanda de obras y el número de talleres activos, garantizando el trabajo a sus asociados, su bienestar económico y los sistemas de aprendizaje. Los gremios eran de adscripción obligatoria para los patrones y obreros de un mismo oficio, de manera que nadie podia ejercerlo si no formaba parte del mismo, circunstancia que dio lugar a que los gremios se diseñaran en beneficio exclusivo de sus miembros, lo que los convirtió en enemigos del capitalismo y del progreso industrial, por lo que fueron prohibidos por las legislaciones de Francia e Inglaterra a finales del siglo XVIII. Asimismo, en España, a partir de finales del siglo XVIII, también aflora un rechazo hacia este tipo de organizaciones, que se refleja en las Reales Órdenes de 26 de mayo de 1790 y de 1 de marzo de 1798.

Fue necesario que se suavizaran los movimientos revolucionarios y liberales propios de la Revolución francesa para que, a lo largo de los siglos XIX y XX, aparecieran los Colegios Profesionales, entendidos como organizaciones representativas de los intereses de sus miembros y con un importante peso político. Estas organizaciones fortalecieron el sentimiento de las profesiones, apareciendo nuevos ámbitos en los que los Colegios desarrollarían su actuación. Así las cosas, los Colegios Profesionales ejercían una actividad de control y registro sobre las titulaciones académicas de sus miembros, amparándolos en el ejercicio de sus profesiones frente al intrusismo profesional.

Sin embargo, y pese a estas novedosas funciones, únicamente había Colegios Profesionales en el seno de un número reducido de profesionales, que podríamos calificar como de tradicionales y que desempeñan un papel importante en la sociedad, tales como: abogados o procuradores, agentes de cambio y bolsa, médicos o farmacéuticos, ingenieros civiles, arquitectos, aparejadores.

Este proceso se vio interrumpido como consecuencia de la Guerra Civil pero, una vez finalizada este, se produjo una proliferación y extensión de los Colegios Profesionales, especialmente en cuanto a las profesiones técnicas. Así, incluso durante la época franquista, los Colegios Profesionales tuvieron un papel relevante en la sociedad, aprobándose en este periodo la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales a la que ya hemos hecho referencia al inicio de este trabajo.

 En esta breve introducción acerca de los orígenes históricos de los Colegios Profesionales, aflora uno de los principales problemas que, aún a día de hoy, plantean estas corporaciones, y es la contraposición entre los distintos tipos de intereses que las mismas defienden, y las dos almas conviven en su interior. Por un lado, la defensa de los intereses de la profesión, de los antiguos intereses gremiales, los más importantes originariamente. Junto a ellos, la defensa de los intereses de las personas que se relacionan con ellos, de los intereses de todos. El correcto ejercicio de la profesión respecto a los terceros usuarios debía ser protegido también por esas corporaciones. Para ello, se las dota de potestades de control tanto del acceso (colegiación) como del ejercicio de la profesión (potestad disciplinaria). Además y por último, se reconoce la autonomía colegial respecto de los poderes públicos con la finalidad de poder cumplir correctamente las anteriores funciones.

En esa linea, la diversidad de los intereses defendidos por los Colegios Profesionales a la que venimos haciendo referencia ha dado lugar a un amplio debate doctrinal acerca de la naturaleza jurídica de los mismos, cuestión de suma importancia en cuanto determina, entre otros extremos, su régimen jurídico. Sin ánimo de ser exhaustivos las principales posturas defendidas en el seno de este debate son las siguientes.

a) La primera tesis, defendida, entre otros autores, por GARRIDO FALLA, ENTRENA CUESTA, BAENA DEL ALCÁZAR LÓPEZ-MUÑIZ, podríamos calificarla como dualista, pues entiende que los Colegios Profesionales les resulta de aplicación el régimen jurídico público o el régimen jurídico privado, según el Colegio ejerza funciones de una u otra índole.

Sin embargo, los autores que defienden este teoría consideran que, en el elenco de funciones que desarrollan los Colegios Profesionales, revisten de mayor importancia las funciones privadas, por lo que el régimen ordinario de dichos órganos será el privado. Cuando, de manera excepcional, ejerzan funciones públicas, les será de aplicación el derecho público, ostentando, entonces, la consideración de personas jurídico-públicas integradas en la Administración institucional.

b) La segunda de las posturas doctrinales es la que define a los Colegios Profesionales como corporaciones sectoriales de base privada, excluyéndose así, la consideración de los mismos como  Administración de cualquier índole. Esta postura es defendida principalmente, por Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA Y Tomás Ramón FERNÁNDEZ.

c) ARIÑO ORTIZ Y SOUVIRÓN MORENILLA defienden la última de las tesis, según la cual los Colegios Profesionales se configuran como personas jurídico-públicas, que actúan en virtud de la descentralización corporativa y, por tanto, no se integran en la Administración del Estado.

En la misma línea, FANLO LORAS, también considera a los Colegios Profesionales como personas jurídico-públicas que ejercen funciones públicas que les son delegadas por las Administraciones, convirtiéndose en una suerte de Administraciones ad hoc.

Por su parte, el TC ha evolucionado desde una primera jurisprudencia en la que primaban los intereses particulares de las profesiones y, por tanto, su base privada (STC 123/1984, de 20 de febrero) a la más reciente que declara que son corporaciones de Derecho público, en donde las funciones principales a defender son funciones de carácter público, que son las que realmente priman, aunque no ha dado el paso de declarar a los Colegios como Administraciones públicas (STC 1989/89, de 11 de mayo).

Esta ambigüedad ha sido propiciada también por la regulación normativa, tal y como seguidamente veremos.

2. Marco normativo

Al abordar la regulación normativa de las Colegios Profesionales, nuestro punto de partida no puede ser otro que la Constitución, que en el ya citado artículo 36 contiene un mandato al legislador para que este regule las particularidades propias del régimen jurídico de estas corporaciones, así como el ejercicio de las profesiones tituladas.

Pese a lo anterior, la entrada en vigor de la Constitución no supuso la derogación de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, aunque la misma ha sufrido diversas modificaciones en su redacción. Estas modificaciones han abordado, principalmente, dos objetivos: En primer lugar, y como es lógico, al tratarse de una norma pre constitucional, adaptar la regulación de los Colegios Profesionales a las nuevas exigencias constitucionales, esencialmente, a través de la Ley 74/1978, de 26 de diciembre; y, en segundo lugar, recoger las corrientes europeas que modifican la regulación de estas corporaciones en pro de determinadas libertades europeas, como la libertad de establecimiento o la libre prestación de servicios, lo cual se ha hecho a través de las modificaciones operadas por la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo y de Colegios Profesionales; y el Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios. este proceso de adaptación, tal como veremos en el apartado III de este trabajo (La situación actual), continuó con la Directiva de Servicios y diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley Paraguas) y Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de libre prestación de servicios (Ley Ómnibus); y en breve culminará con la aprobación de la futura Ley de Servicios Profesionales, cuyo objetivo es el establecimiento de un nuevo régimen jurídico, plenamente actualizado, que corrija el confuso mapa colegial existente.

Centrándonos en el segundo grupo de modificaciones, la Ley 7/1997 introdujo importantes novedades en el ámbito de los Colegios Profesionales, que siguiendo la Exposición de Motivos de esta norma, pueden sintetizarse del siguiente modo: en primer lugar, reconoció la sujeción del ejercicio de las profesionales colegiadas al régimen de la libre competencia; en segundo lugar estableció que el indispensable requisito de la colegiación del profesional, y en tercer y último lugar, eliminó la potestad de los Colegios para fijar honorarios mínimos, aunque permitió que se pudieran fijar baremos de honorarios orientativos, posibilidad más tarde vetada por la propia LEC.

La segunda de estas previsiones fue completada por el Real Decreto-Ley 6/2000, que en su artículo 39 prevé que en los colegios distintos del ámbito territorial del domicilio principal, no puede exigirse habilitación alguna ni el pago de contraprestaciones económicas distintas de aquellas que exijan habitualmente a sus colegiados por la prestación de los servicios de los que sean beneficiarios y que no se encuentren cubiertos por la cuota colegial (art. 3.2 LCP).

Además de las modificaciones de la LCP que hemos mencionado hasta ahora, hemos de tener en cuenta que la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de Sociedades Profesionales, atribuyó a los Colegios una nueva función; la llevanza de un registro de sociedades profesionales, tarea de gran importancia para el cumplimiento de los fines de esta norma. Esta ley dio un paso más hacia la modernización de las estructuras profesionales.

Asimismo, y aunque en este caso, solo parra los Colegios de abogados y procuradores, reviste de gran relevancia la Ley 34/2006, de 30 de octubre, de Acceso a profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales que, atendiendo a la importancia de la formación práctica de estos profesionales, prevé como una de las claves del sistema, la futura Ley de Servicios Profesionales introducirá importantes modificaciones, siendo la más importante la que suprime la incompatibilidad existente entre las profesiones de abogado y procurador.

En esas circunstancias, resulta de aplicación el Derecho administrativo en diversas esferas de su actuación (funcionamiento de los órganos del Colegio, ejercicio de potestades de colegiación, potestad normativa, sancionadora o disciplinaria).

Asimismo, se aplica el Derecho público a los trámites procedimentales en relación a los ciudadanos y sus propios colegiados. También en esas esferas, los actos del Colegio, provenientes de la Junta de gobierno, la Asamblea General o los órganos unipersonales, son actos administrativos y es competente para su conocimiento e impugnación la jurisdicción contenciosa (arts. 1 y 2 LJCA de 1998)

Por su parte, se les aplica el Derecho privado en las relaciones con el personal a su servicio y su patrimonio también se rige por el Derecho privado.

En definitiva, un panorama confuso, con una normativa dispersa, agraviado por el reparto competencial que, en este ámbito, existe entre el Estado y las Comunidades Autónomas. (Joan Manuel Trayter)

3. Los problemas de regulación y funcionamiento de los Colegios Profesionales. Sus consecuencias para el acceso, el ejercicio profesional y el mercado

La situación de los Colegios Profesionales desde el punto de vista jurídico exigía una mejora, y la transposición de la Directiva 2005/36 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, sobre el reconocimiento de cualificaciones profesionales y de la Directiva Servicios mediante las Leyes Ómnibus y Paraguas han contribuido a este extremo. Aunque su objeto inicial se reducía a la eliminación de obstáculos existentes en las legislaciones de los Estados para la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, con la consecuente supresión de barreras jurídicas, provocará también una serie de cambios dirigidos a propiciar la simplificación de procedimientos (ventanilla única, procedimientos telemáticos, mayor información al colegiado) y una potenciación de las medidas de protección del usuario, del ciudadano, así como una racionalización en la creación y funcionalidad de los Colegios Profesionales y del resto de corporaciones profesionales (Consejos Generales, Consejos Autonómicos), objetivos que también se han trasladado a la futura Ley de Servicios Profesionales.

Las finalidades de toda esta legislación son: abrir mercados, fortalecer la libre competencia y abaratas costos. Para nuestro ordenamiento, ello debía ser como agua de mayo porque, al socaire de esa modernización, se debería haber aprovechado para poner orden en ese mundo de los Colegios Profesionales, aunque algunas previsiones en la transposición de la normativa europea no hayan sido, a nuestro juicio, del todo correctas.

1. Una primera cuestión terminológica, que incide en el análisis de los problemas que padecemos, es la que distingue entre profesiones reguladas, profesiones tituladas, profesiones libres y un concepto añadido, que es el de reserva de actividad.

Las profesiones rguladas son aquellas cuyo ejercicio está supeditado a tener una determinada cualificación. Esta profesiones reguladas pueden exigir, o no, título universitario o de formación profesional. En este caso, hablaríamos de profesiones tituladas.

Junto a esos conceptos existe el de profesión libre, aquella cuyo ejercicio no requiere de una determinada cualifiación.

Pues bien, las profesiones reguladas, en ocasiones, se ven acompañadas de una cláusula de reserva de actividad, según la cual el ejercicio de esa profesión solo puede realizarse si se tiene una cualificación determinada, a veces establecida por los propios profesionales. Esta reserva de actividad, si no está basada objetivamente en la mayor preparación técnica que proporciona la cualificación consagrada, paraliza el mercado porque lo reparte. Como veremos, en España, las profesiones reguladas (con, o sin título universitario), son excesivas.

2. Derivado de lo anterior, es la existencia de Colegios Profesionales que pueden prever la colegiación voluntaria u obligatoria. Desde este punto de vista podemos distinguir:

a) Profesionales libres con Colegio Profesional. Son aquellas en que no se exige ninguna cualificación obligatoria. Por tanto, puede ser ejercida sin más (así, periodistas, joyeros, relojeros, orfebres), pero cuentan con Colegio Profesional,

b) Profeisones reguladas sin título universitario que cuentan con Colegio Profesional. Son aquellas profesiones cuyo ejercicio está supeditado a tener una cualificación (Administraciores de fincas, educadores sociales, guías turísticos). En ocasiones, la colegiación es obligatoria; en otras no.

c) Profesiones reguladas pero cuyo ejercicio requiere un título universitario. Son las profesiones tituladas o profesiones tituladas universitarias. Aquí también podríamos distinguir entre aquellas tradicionales en que se defienden intereses generales de los ciudadanos, del resto; y aquellas en las que se prevé la colegiación obligatoria (abogados, procuradores, médicos) y las que no (economistas, secretarios, tesoreros e interventores de Ayuntamiento)

Como vemos han proliferado Colegios Profesionales de cada una de esa tipología profesional, a veces estableciendo la colegiación obligatoria, a veces no.

Esta situación, obviamente, carece de sentido. En esa linea, y como veremos después, tanto el legislador, como el TC no han ayudado a clarificar cuándo una profesión requiere la adscripción forzosa a un Colegio Profesional o cuándo requiere su colegiación voluntaria. Tras afirmar que la existencia de un Colegio Profesional solo está justificada por la defensa de los fines públicos que tengan atribuidos los Colegios (art. 36 CE), luego se han admitido los Colegios Profesionales de adscripción voluntaria y forzosa. Esa dualidad de regímenes jurídicos, por desgracia, se han mantenido tras la Ley Ómnibus (art. 3), tal y como analizaremos.

Por su parte, la futura Ley de Servicios Profesionales tampoco dará, previsiblemente, una solución satisfactoria a este problema. A partir de su entrada en vigor, únicamente permanecerán como Colegios Profesionales de la adscripción forzosa aquéllos incluidos en una reducida lista de carácter cerrado (numerus clausus), que prevé la propia norma, y que supone una interpretación estática y restrictiva del concepto comunitario de interés general. Todos los demás Colegios no incluidos en la lista, pasarán a ser de adscripción voluntaria, manteniendo así la dualidad de regímenes a la que nos referíamos.

3. Además, y en tercer lugar, la regulación de las actividades profesionales en España es excesiva. Aunque las cifras no son exactas, podrían llegar a 192. Esa cantidad no es de recibo, por cuanto más de la quinta parte de estas profesiones solo están reguladas en España, y más de dos tercios en menos de seis países de la UE.

El problema surge cuando estas profesiones reguladas provocan lo que se denomina las reservas de actividad, es decir, que solo quien posea una determinada cualificación puede prestar determinados servicios. La realidad es que, en algunos casos, esa reserva podría estar justificada para la protección del consumidor, pero en muchos otros no. En concreto, la base de la reserva de actividad debería ser la mejor capacitación profesional o técnica y no otros intereses particulares de la profesión, cuyo fundamento únicamente es protegerse ella misma. Además, esa reserva de actividad, impidiendo que otros profesionales mucho más preparados ejerzan la actividad, se ha hecho por normas estatutarias o colegiales, sin ningún tipo de habilitación legal y a pesar de ser una restricción a la libertad, obviando la reserva de ley que imponen los artículos 1.1, 36 y 53.1 CE, entre otros. Simplemente se ha declarado la incompatibilidad de esa profesión con otras en los estatutos generales o los estatutos colegiales.

Este tipo de reservas de actividad paralizan el mercado porque se lo reparten.

4. En la línea anterior, han proliferado Colegios para las más variadas profesiones (con colegiación obligatoria o voluntaria) con la exigencia de la necesaria defensa del interés público pero sin criterios claros en la distinción entre esta figura y otras afines (así, por ejemplo, las asociaciones privadas profesionales). En esa línea, se han consagrado excesivos Colegios para una misma profesión, Colegios demasiado pequeños y poco operativos, que han provocado hasta fechas recientes excesiva compartimentación del mercado.

5. Por otro lado, se produce en algunos aspectos del funcionamiento de los Colegios una vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) en el ejercicio de las actividades profesionales. Así, por un lado, dado que a los Colegios Profesionales y a los Consejos de Colegios se les atribuye la potestad normativa (estatutos colegiales, normas de desarrollo), no han sido infrecuentes disfunciones de esa normativa amparadas en las tradiciones o en el carácter bifronte y la dualidad de regímenes jurídicos e, incluso, en la teoría de las especiales relaciones de sujeción. Así, por ejemplo, el TC (STC 219/1989, de 21 de diciembre) ha considerado conforme el artículo 25.1 CE la sanción disciplinaria a un arquitecto impuesta por el Colegio de Valencia en base a un reglamento disciplinario sin cobertura legal previa que no estaba publicado ni se conocía por los colegiados; las reglas de procedimiento administrativo se aplican a los colegiados en lo que proceda (disposición adicional 1 Ley 30/1992). También ha sido frecuente la imposición de normas sobre incompatibilidades entre profesiones basadas en intereses proteccionistas de una profesión, no en la capacitación o preparación técnica y sin respetar la reserva de ley. Todo ello, ha ido mejorando, pero todavía queda camino por recorrer.

Por otro lado, existen ciertas dudas sobre el régimen jurídico del funcionamiento de los Colegios en distintos ámbitos. Así, en las reglas que presiden los procesos electorales, que deberían asimilarse, al menos en orden a los principios a aplicar, a la LOREG (Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen electoral General) y, por tanto, las controversias suscitadas también deberían residenciarse en la jurisdicción contenciosa-administrativa. Sin embargo, la jurisprudencia no es unánime al respecto. Tampoco resulta claro el régimen jurídico aplicable al presupuesto de los Colegios, que se regula normalmente por las reglas del Derecho privado, al entender que los ingresos proceden de los colegiados (aunque en ocasiones existen importantes partidas procedentes de fondos públicos). También es debatido, ante el silencio de la LCP y las leyes autonómicas, si poseen las potestades de ejecución forzosa de los actos (apremio sobre el patrimonio y embargo de bienes en caso de impago), aunque, a nuestro juicio, es una potestad que deriva de la propia Ley 30/1992 (arts. 57 yss.). Por el contrario, surgen más dudas sobre la aplicación del procedimiento de revisión de oficio de actos nulos (art. 102 Ley 30/1992) o anulables (art. 103). Aunque los Consejos Consultivos niegan esa posibilidad, a nuestro juicio debería aplicarse. Por último, también existen dudas sobre la inaplicación mayoritariamente sostenida de la Ley de Contratos del Sector Público (Real Decreto Legislativo 3/2001, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público), en particular, cuando el dinero que se destine a la contratación sea, en parte, dinero público. A priori, sin embargo, y como regla, creemos que no resulta de aplicación esa ley y únicamente se aplicaría en la doctrina de los actos separables y siempre que sea, como decimos, dinero público el que está en juego.

6. Asimismo, existe un cúmulo de normas que establecen restricciones al acceso o al ejercicio de las profesionales y que van contra los principios anteriormente señalados y truncan el mercado, elevan precios y no están basados en defensa alguna del consumidor, sino en intereses puramente gremiales, internos. Así, entre ellos, de acuerdo con los informes de la Unión Europea en la implantación de la Estrategia Lisboa, del Fondo Monetario Internacional de 2006 y 2010, de la OCDE de 2010 y las distintas comunicaciones de la Comisión de 2002, 2004 y 2005 se hacen una serie de recomendaciones y diagnósticos que afectan algunas partes de nuestro ordenamiento desde la necesidad de aplicar reformas estructurales, entre ellas, el incremento de la competencia en los servicios, eliminando las restricciones en ese ámbito, tanto en el acceso a las profesiones liberales como en su ejercicio, hasta otros que afectan también al resto de países de la Unión Europea, en mayor o menor medida.

Entre ellos, algunos ya han sido abordados, como veremos, en las recientes leyes de transposición de la Directiva Servicios, y han sido agrupados por la Comisión de la manera siguiente:

a) Fijación de precios o precios recomendados.

b) Restricciones publicitarias.

c) Restricciones al acceso y ejercicio de actividades.

d) Regulación de la estructura empresarial.

7. También existe un problema de articulación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la materia, que está provocando la proliferación de Consejos Generales, Consejos Autonómicos y colegios Profesionales con una deficiente articulación de cada una de las competencias que ostentan cada una de esas Corporaciones de Derecho público con personalidad jurídica propia.

Así, el artículo 36 de la constitución recoge expresamente la figura de los Colegios Profesionales, el artículo 149.1.18 atribuye al Estado la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común, y el artículo 149.1.30 prevé que también es el Estado el que detentará el establecimiento de los requisitos de los profesionales titulados.

Estas previsiones son concretadas por la Ley de Colegiados Profesionales de 1974 que, obviamente, no pensaba en el Estado de las autonomías ni en el reparto territorial del poder y algunas de cuyas previsiones son básicas porque así lo han declarado las modificaciones post constitucionales y otras lo son porque deben inferirse esas bases.

En este panorama se ha atribuido a algunas Comunidades Autónomas la competencia exclusiva en materia de Colegios Profesionales (así, art. 125 EAC 2006). En este sentido, se han dictado las leyes autonómicas de Colegios Profesionales (en Catalunya, por ejemplo, Ley de Colegios Profesionales 7/2006, de 31 de mayo).

En unas y otras se prevé que las profesiones y los xColegios Profesionales se agrupan a nivel estatal en Consejos generales de la Profesión (art. 2 LCP) y a nivel autonómico en los Consejos autonómicos (así, Ley Catalana 2006, arts 57 a 62). Ambos con competencias similares de regulación normativa del ejercicio de la profesión (art. 6.2 LCP; art. 61.1 Ley catalana 2006), formación, modernización telemática e informática.

En ocasiones se produce una duplicidad e, incluso, triplicidad de competencias que provocan una situación indeseable para el libre ejercicio de la profesión y encarece enormemente los gastos de la misma.

Además, existen todavía previsiones de la Ley de 1974 que ya no pueden defenderse más. De ese modo, las concretas competencias que el artículo 9 de la Ley 2/74, de 13 de febrero, atribuía a los Consejos Generales se han de entender sin perjuicio de las competencias asumidas por los Consejos Autonómicos (en concreto en Cataluña por el art. 60 de la Ley de Colegios Profesionales de 2006). Así no puede ya defenderse en la actualidad que los Consejos generales de profesiones elaboren los estatutos generales de los Colegios (art. 9.1.b); diriman los conflictos entre Colegios ( art. 9.1.g); etc. Si analizamos las competencias que hasta hace poco tenían los Consejos Generales, en su mayor parte han sido ya atribuidas a los Consejos autonómicos.

Son previsiones que deben reordenarse, pues están provocando un incorrecto funcionamiento de los servicios y un obstáculo innecesario a la libre competencia, dada la necesidad de inferir, además de manera constante, qué previsiones tienen carácter básico y cuáles no, al tratarse de preceptos preconstitucionales.

Como veremos, las relaciones Consejos estatales- Consejos autonómicos son de cooperación y coordinación, no de jerarquía. Tampoco debería existir jerarquía entre los Consejos Generales y los Colegios. Los Consejos generales debería reducirse a la mera representación de las profesiones a nivel estatal.

Las ideas anteriores, no obstante, parece que tampoco van a materializarse en la futura Ley de Servicios Profesionales, que no solo no reordena las competencias de Consejos Estatales, Consejos Autonómicos y Colegio Profesionales para garantizar estos principios de cooperación y coordinación, sino que dibuja una relación claramente jerárquica entre estas corporaciones, reconociendo a los Consejos (estatales o, en su caso, autonómico) una serie de funciones de tutela y control sobre los Colegios que, sin duda, conculcan la garantía institucional de los Colegios Profesionales, corporaciones que, a diferencia de los Consejos, están reconocidas por nuestra Carta Magna.

III. La situación actual

1. Marco general normativo. La Directiva Servicios y las nuevas leyes de transposición (Ley Paraguas, Ley Ómnibus)

El Derecho europeo está basado en la construcción de un mercado interior en donde se garanticen, en los países miembros de la UE, las grandes cuatro libertades, desapareciendo los obstáculos entre los distintos ordenamientos y las respectivas economías. Entre ellas se reconoce la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios (así, arts. 49 a 55 TFUE y arts. 56 a 62 TFUE). Aunque esos preceptos son de aplicación directa, lo cierto es que el mercado de los servicios siempre fue más atrasado que el resto de libertades (personas, mercancías y capitales), por lo que en el Consejo Europeo de Lisboa (marzo 2000) se acordó convertir a la UE en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de un crecimiento económico sostenible y capaz de crear mejores trabajos. Esa también es la estrategia para 2020 pero, desgraciadamente y de momento, los objetivos no han sido conseguidos. Es en ese marco donde nace la Directiva Servicios 123/2006, de 12 de diciembre, fruto de un proceso tortuoso de negociaciones.

La finalidad de la misma es la de eliminar los obstáculos existentes en las legislaciones de los Estados para la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, circunstancia que exige un proceso de modernización y simplificación de los procedimientos administrativos que incluyen la incorporación de la ventanilla única, la tramitación de procedimientos por vía telemática, la cooperación entre las autoridades administrativa de los Estados miembros, la información a los destinatarios de los servicios así como el establecimiento de una serie de medidas destinadas a la protección de los usuarios.

La Directiva hace una interpretación amplia del concepto servicio, incluyendo actividades enormemente variadas y en constante evolución pero que incluyen las profesiones y actividades que se realizan mediante una contraprestación económica.

La inclusión de los servicios profesionales en la Directiva ha provocado que las leyes de desarrollo y transposición de la norma europea afecten directamente a la regulación de los Colegios Profesionales, dado que estos, de una forma y otra, restringen esas libertades.

Ahora bien, como veremos, la Directiva (Considerando 88) excluye la libre prestación de servicios cuando los Estados miembros exigen una determinada cualifiación profesional para el ejercicio de una actividad. Es el concepto de actividad regulada, más amplio, como hemos visto, que el de profesión titulada que nuestro artículo 36 CE reserva para las profesiones cuyo ejercicio requiere un título universitario.

En este sentido, la DS establece la primacía de la Directiva 2005/36 sobre el reconocimiento de cualificaciones profesionales y permite, en general, como excepción a la libre prestación de servicios y a la libertad de establecimiento, que los Estados miembros reserven el ejercicio de determinadas actividades a la posesión de una cualificación profesional (profesiones reguladas) que en ocasiones puede comportar la exigencia de un título universitario o de formación profesional superior (profesiones tituladas). Estas últimas son, como dijimos, una parte de las profesiones reguladas. El problema surge, como también dijimos, cuando esta actividad provoca una reserva de actividad, impidiendo que otros profesionales, incluso de otros Estados miembros, puedan ejercerla. Entonces, el Derecho Europeo únicamente interviene para exigir que esa reserva de actividad cumpla ciertos requisitos: se aplica de manera no discriminatoria, que esté justificada por razones imperiosas de interés general, que sea adecuada para alcanzar dicho objetivo (art. 9.1 DS).

Esta reserva de actividad es también equiparable al concepto comunitario de derechos exclusivos y tendrán que ser analizados caso por caso.

2. La transposición y su impacto en los Consejos Profesionales. La regla general de la libertad.

La transposición de la directiva Servicios, cuyo plazo de adaptación finalizaba el 28 de diciembre de 2009, fue realizada, en primer lugar, por la Ley 17/2009. de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y a su ejercicio (Ley Paraguas), en donde se contienen los principios generales de la regulación de las actividades de servicios. En segundo término, por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley Ómnibus), que modifica diversas leyes sectoriales, concretando los principios anteriores en incluso extiende su ámbito de aplicación a sectores no regulados por la Ley Paraguas. En concreto, el Capítulo III (servicios profesionales) modifica la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales. en esa línea, modifica también la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales. Esta normativa, como veremos, ha ido más allá de las exigencias de la Directiva Servicios, línea que también va a mantenerse en la futura Ley de Servicios Profesionales.

Además, no podemos olvidar que el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en ese ámbito es complejo y tan claro como implicaría el principio de seguridad jurídica, circunstancia que complica la regulación y distribución de competencias entre los Consejos Generales, cuestión que debe clarificarse en el futuro próximo.

En este contexto, muchas Comunidades Autónomas han asumido competencias exclusivas en materia de Colegios Profesionales, tal como prevé, por ejemplo, el artículo 125 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. Al amparo de los distintos preceptos estatutarios, las diversas Comunidades Autónomas han dictado diferentes Normas autonómicas en materia de Colegios Profesionales (así en Cataluña, por ejemplo, la Ley 7/2006, de 31 de mayo).

Toda esta normativa autonómica se ha visto también afectada por la Ley Ómnibus, que en su disposición transitoria cuarta ha ordenado la adaptación de la normativa no solo estatal, sino también de las Comunidades autónomas, siguiendo a SILVIA DEL SAZ CORDERO, las mismas han seguido dos opciones para adaptarse a esta normativa. La primera de ellas consiste en modificar mediante ley sectorial la Ley de Colegios Profesionales existentes, tal como se ha hecho, a modo de ejemplo, con la Ley 3/2010, de Cantabria, de modificación de la Ley 1/2001, de Colegios Profesionales de Cantabria. Las Comunidades autónomas reguladoras de los Colegios Profesionales a través de leyes ómnibus autonómicas, como es el caso de la Ley 12/2010, de 12 de noviembre, de MOdificación de diversas leyes para la transposición en las Illes Balears de la Directiva 2006/123/CE (art. 4); y de la Ley 1/2010 de modificación de diversas leyes de Galicia para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE (art. 2), entre otras.

Al amparo de toda esta normativa, algunas profesiones con distintos Colegios Profesionales han creado distintos Consejos Autonómicos, que deben coexitir con los propios Colegios y, a su vez, con los Consejos Generales.

Las reglas que derivan de la nueva normativa, con impacto en el acceso y ejercicio de la profesión y la organización y funcionamiento de los Colegios Profesionales son, a nuestro juicio, las siguientes:

a) Se acentúa la vertiente pública de los Colegios Profesionales. La finalidad de estas corporaciones de derecho público es la ordenación del acceso y del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados. Ello implica que la creación y mantenimiento de un Colegio Profesional solo va a tener sentido si se cumplen esas finalidades, finalidades públicas en su mayoría. Cuando deban ordenar el acceso y ejercicio de una profesión por la razón de estar en juego intereses públicos o derechos fundamentales de los ciudadanos (derecho a la salud, art. 43 CE, en relación a las profesiones médicas; derecho a la defensa y tutela judicial, art. 24 CE, respecto a las profesiones jurídicas) u otros, como el derecho a la seguridad de personas y bienes y la garantía de servicios públicos esenciales (Colegios de arquitectos e ingenieros), estará justificada la creación y mantenimiento del Colegio Profesional y la imposición, como veremos, de la colegiación obligatoria. El resto de los actuales Colegios Profesionales deberán ser examinados a la luz de esas reglas.

Asimismo, a partir de ahora, se acentúa la necesaria defensa de los intereses de los consumidores y usuarios, de los ciudadanos. La distinción entre una entidad pública (Administración pública) y una privada es, precisamente, que primen en su actividad las finalidades, a nuestro juicio, a la defensa, por los Colegios Profesionales, de los intereses generales de modo análogo a las AA.PP. (art. 103 CE). Es por ello que en estos casos, y solo en estos, tendrá justificación su creación y mantenimiento, sobre todo si se recoge, a su vez, la colegiación obligatoria. Obviamente, y por último, en el Colegio reside la representación y defensa de los intereses colegiales. Representación y defensa al margen del sistema jerárquico de las Administraciones públicas, que justifica también su razón de ser y su particular posición en el ordenamiento jurídico.

b) Una segunda regla que deriva de esta normativa profesional a partir de ahora es que la libertad es la regla y la restricción es la excepción. Este principio general de libertad preside el Estado de Derecho (art. 1 CE) se ve intensificado por la aplicación de las libertades de establecimiento y libre prestación de servicios que deriva del Derecho europeo y que solo puede ser restringida por ley. La Ley sobre el libre acceso a las actividades y servicios se impregna de esa regla (así, art. 4.1, 5 y 6 Ley Paraguas). En esta línea, los requisitos que supeditan el acceso a una actividad de servicio o su ejercicio deben ajustarse a los criterios recogidos en el artículo 9 Ley Paraguas 17/2009: a)no ser discriminatorios; b)estar justificados por una razón imperiosa de interés general; c) ser proporcionados; d) ser transparentes y accesibles. Además, deben estar previstos en la ley, quedando vedada la actuación ex novo de normas colegiales restrictivas de derechos )Estatutos Colegiales, normas de desarrollo).

c) En esta línea y en tercer lugar, cuando se establezca la necesidad de la colegiación obligatoria o una autorización para el acceso a la prestación de servicios, esa restricción a la libertad de acceso deberá motivarse y deberá ser de carácter reglada, y además compatible con los principios de no discriminación, estar basada en una razón imperiosa de interés general y ser proporcionada. Esas reglas, que se aplican a las autorizaciones, resultan también plenamente aplicables a los regímenes de colegiación obligatoria.

Todas las ideas anteriores han quedado plasmadas en la futura Ley de Servicios Profesionales, que han incorporado a la definición de profesión colegiada los conceptos de salud, seguridad física, seguridad personal o jurídica de las personas, así como defensa de los consumidores; y, como ya hemos avanzado, ha determinado una breve lista (de carácter numerus clausus) cuales con las profesiones que, presuntamente, cumplen estos requisitos.

Por lo demás, ese carácter reglado deriva de los artículos 5 y 6 de la Ley Paraguas y excluye cualquier apreciación subjetiva de las Administración o el Colegio Profesional en el otorgamiento o denegación de la colegiación.

En este sentido, el at. 3 LCP y también la futura Ley de Servicios Profesionales, determinan que quien obstante la titulación requerida y reúna las condiciones señaladas estatutariamente tendrá derecho a ser admitido en el Colegio Profesional. Además, será requisito indispensable para el ejercicio de la profesión el incorporarse a un Colegio cuando así lo establezca una ley estatal.

En esa línea, la cuota de inscripción o colegiación no podrá superar los costes asociados a los de la inscripción; cuestión en la que hará especial hincapié la futura Ley de Servicios Profesionales, que establecerá una regulación específica de la cuota de incorporación y la periódica en el caso de los colegios de colegiación obligatoria, para impedir que éstas puedan convertirse en una barrera al mercado, para lo que se fijará un techo máximo a estos costes, que podrá ser objeto de revisión por el Gobierno.

Esta regulación, por tanto, constituye un mandamiento a los actuales Colegios, según el cual los requisitos para colegiarse han de ser reglados, excluyendo cualquier interpretación subjetiva de la Junta, y las cuotas de inscripción han de reducirse a los costes de la misma. Un paso de gigante hacia la libertad y la seguridad jurídica en este ámbito.

En este sentido, se despeja cualquier incertidumbre sobre los requisitos de acceso a la profesión y su ejercicio. Las condiciones que debe cimplir una persona son de carácter reglado y han de estar presentes en la ley. Así, por ejemplo, la Ley catalana 7/2007 establece que para acceder al ejercicio de una profesión tituladda es preciso estar en posesión del correspondiendo título académico y cumplir el resto de condiciones legalmente establecidas (art. 5), que son, además de no estar en situación de inhabilitación profesional, no estar sujeto a ninguna causa de incompatibilidad profesional o de prohibición establecida por la ley, cumplir las normas de colegiación y, en concreto, el pago del coste de la cuota de inscripción y la contratación de un seguro para los riesgos de responsabilidad en que pueda incurrir el colegiado 8art. 9 Ley catalana 7/2006, tras la modificación de la Ley Ómnibus catalana).

Esta regulación veda a los Estatutos Colegiales u otras normas de rango reglamentario a introducir requisitos nuevos o de carácter discrecional.

d) En cuarto lugar, sin embargo, continúan las dudas sobre cuándo debe crearse un Colegio Profesional y qué criterios se siguen para que, una vez creado, se establezca su adscripción obligatoria para el acceso y ejercicio profesional.

A esta situación confusa han colaborado tanto el legislado como el TC. De ese modo, inicialmente, el artículo 3 de la Ley de 1974 entendía que la adscripción a un Colegio Profesional, cuando éste existía, era obligatoria. Esa situación se mantuvo con la regulación hecha por la Ley 7/1997. Al respecto, la redacción del precepto mencionado añadía que si una profesión se organizaba pro Colegios territoriales, bastaba la incorporación a uno de ellos, que era el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en el territorio de todo el Estado.

Sin embargo, el TC ha reconocido que el artículo 36 CE no impone un modelo constitucional de Colegios Profesionales u, por tanto, junto a Colegios con colegiación obligatoria para el ejercicio de la profesión, pueden coexistir otros de colegiación voluntaria. De manera contradictoria, el TC afirma que la creación de un Colegio Profesional solo está justificada cuando venga determinada por la necesidad de servir un interés público, pero el artículo 36 soo impone (y justifica) la colegiación obligatoria cuando las funciones públicas atribuidas sean suficiente relevantes para que no puedan ser cumplidad mediante sistemas menos restrictivos de la libertad individual.

Por ello han coexistido a nivel estatal y autonómico Colegios de adscripción voluntaria con otros de colegiación obligatoria. Ese camino ha sido también consagrado por el artículo 1.3 LCP tras la modificación de la Ley Ómnibus (Son fines esenciales de estas Corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de los colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de relación fundacional), declaración que contradice el artículo 3.5 que atribuye la potestad disciplinaria, al señalar que la sanción impuesta a un colegiado por un Colegio, tendrá efectos en el resto. ?Qué sentido tiene esa declaración y la sujeción a la potestad disciplinaria si la colegiación es voluntaria?

En la línea (errónea) de consagrar dos tipo de colegios (de adscripción voluntaria y forzosa u obligatoria), la disposición transitoria cuarta de la LCP otorgó al gobierno un año para la remisión de un proyecto ley a las Cortes que determinaría las profesiones cuyo ejercicio requerirán una colegiación obligatoria, esto es, cuándo la colegiación será un instrumento eficiente del control del ejercicio profesional para la defensa de los consumidores de los servicios profesionales y solo en aquellas de especial interés público, como puede ser la salud y la integridad física o la seguridad personal o los derechos de defensa de los ciudadano. Este mandato, que no se hizo efectivo en el plazo previsto, va a concretarse en la futura Ley de Servicios Profesionales que, como ya hemos avanzado, contiene un listado de las profesiones cuya colegiación va a ser obligatoria. Se mantendrá, no obstante, el carácter colegial de aquellos colegios creados con anterioridad a la entrada en vigor de la ley, por lo que en la práctica seguirá subsistiendo la dualidad de regímenes de colegiación (obligatoria y voluntaria).

Por lo demás, el establecimiento de la obligatoriedad de la adscripción a una profesión deriva del artículo 149.1.18 CE y, por tanto, corresponde al Estado, según la STC 31/2010, de 28 de junio, referida al artículo 125 EAC. En consecuencia, a partir de ahora, las comunidades Autónomas podrán crear Colegios Profesionales, pero la decisión de si al colegiación es obligatoria, depende del Estado.

e) En quinto lugar, y referido al ejercicio profesional, también se intenta liberalizar el mismo suprimiendo trabas proteccionistas que no tienen sentido en el mercado único, que impiden o restringen la libre competencia y que están basadas, principalmente, en intereses particulares de las distintas profesiones y no fundamentadas en la de idea de interés general y de la mejor defensa del consumidor y del usuario. En tal sentido, se establece que cuando una profesión se organiza por Colegios territoriales, bastará la incorporación a un solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio.

En este sentido, se suprime la territorialidad de los procuradores y también la necesidad de comunicación previa para ejercer en el territorio de otro Colegio. todo este tipo de restricciones a la libertad de ejercicio quedan derogadas y prohibidas por el artículo 3.3 párrafo 1 LCP.

f) Consecuencia de la previsión anterior es que en el ejercicio profesional en territorio distinto al de la colegiación, a los efectos de ejercer las competencias de ordenación y potestad disciplinaria que correspondan al Colegio del territorio en el que se ejerza la actividad profesional, los Colegios deberán utilizar los oportunos mecanismos de comunicación y sistemas de cooperación administrativa previstos por la Ley Paraguas.

 Las sanciones disciplinaris impuestas, en su caso, por el Colegio del territorio en el que se ejerza la actividad profesional, surtirán efectos, como hemos dicho, en todo el territorio del Estado (art. 3.3 párrafo 3 LCP). Como veremos, esta previsión se ve empañada por la distinta previsión legal referida a las infracciones y sanciones en cada una de las CC.AA. e, incluso, de los Estatutos Generales de las profesiones. Así, por ejemplo, la Ley 7/2006, de Colegios Profesionales de Cataluña, prevé un conjunto de infracciones y sanciones que no tienen parangón en el resto del ordenamiento y a los que están sometidos todos los colegiados de las distintas profesiones, así como las diferentes normas que tipifican infracciones y sanciones (estatutos colegiales, normas de los Consejo Autonómicos).

Esto provoca que para un mismo hecho existan tipificaciones de infracciones y sanciones distintas, cuestión ésta que intentará solventar la futura Ley de Servicios Profesionales que dispondrá que el régimen de infracciones y sanciones propio de cada profesión esté previsto en los Estatutos Generales de la Profesión. No obstante, la Ley de SErvicios Profesionales perpetuará un error común en el ámbito de las profesiones colegiales, y es la confusión o trato indistinto de lo que s régimen disciplinario y lo que es deontología. En esta última, como sabemos, se integran aquellas reglas de carácter ético o moral, al cumplimiento de las cuales no obliga una norma, pero a las que determinados sujetos, de manera voluntaria y por convincción, acuerdan someterse, lo que las distingue de las normas disciplinarias, que revisten carácter obligatorio. Centrándonos en el régimen disciplinario, a nuestro juicio, el artículo 25.1 CE permite que hay una reagulación distintas de las infracciones ys anciones en las diferentes Comunidades Autónomas, siempre y cuando esté debidamente justificado por razón de las particularidades del Derecho autonómico. Si no, es una regulación que podría ser contraria a losa rtículos 149.1.18 y 25.1 CE.

Por último, el artículo 5 LCP prevé que las sanciones firmes impuestas por un Colegio a un colegiado pueden hacerse públicas y se comunican al Colegio de origen e, incluso, a los consumidores.

g) También ligado con las previsiones relativas al libre ejercicio de las profesiones, lo Colegiados, además de prever que la cuota de inscripción no pueda superar los costes derivados de la tramitación de la inscripción (cuestión que podría reducir la misma, al preverse que se haga mediante procedimientos telemáticos o informáticos, lo que podría ser equivalente a cero euros, art. 109 LCP); se modifica la regulación de las cuotas colegiales. Si, hasta ahora, cada Colegio establecía discrecionalmente los conceptos que el colegiado debía pagar y la cuantía de los mismos (eso si, respetando el procedimiento legalmente establecido y el órgano competente para su establecimiento y concreciones), ahora la cuota que imponga el Colegio será cuota de servicios, por los servicios que el Colegio presta. En efecto, esta cuota variable o de servicios debe fijarse de manera reglada como contraprestación al servicio prestado (art. 3.3 ap. 3 LCP). De ese modo,

a. La cuantía a pagar no se decide discrecionalmente por la Junta de gobierno o la Asamblea General. Debe existir una correspondencia entre el coste del servicio prestado al colegiado y la cuantía a pagar.

b. Ese coste del servicio no debe estar cubierto por la cuota colegial, pues en ese caso no se podría cobrar.

c. Los Colegios no pueden exigir a los profesionales que ejerzan en un territorio diferente al de colegiación pago de contraprestaciones económicas distintas para que las referidas a la prestación de los servicios de los que sean beneficiados.

Por tanto, la clave es la idea de servicios que presta el Colegio al colegiado, que es lo que podrá cobrar. Así, se reducen a tres conceptos: a)cuota de inscripción (el coste de la inscripción que puede ser mínimo); b) cuota colegial; y c) cuota de servicios, por el coste concreto del servicio prestado (servicio de biblioteca, servicio de notificaciones, servicio de cobro de impagados).

h) Se establece un servicio de atención a los colegiados y a los consumidores y usuarios.

Los Colegios Profesionales, a partir de la Ley Ómnibus han de tener la finalidad de prestar servicios a los colegiados y a los consumidores y usuarios (art. 12 LCP)

Respecto a los colegiados, el Colegio ejerce la representación y defensa frente a los poderes públicos y a terceros; ampara y defiende a los colegiados en el ejercicio de su profesión y, particularmente, en la protección de su independencia y libertad de ejercicio; y también interviene en los procedimientos administrativos o judiciales en los que se debaten cuestiones profesionales. Asimismo, debe informar los proyectos de disposiciones normativas que afecten o regulen directa o indirectamente las condiciones generales de las funciones profesionales, organizar actividades formativas, participar en Instituciones con la finalidad de defender la profesión y cualesquiera otras que redunden en la defensa de los intereses profesionales de los colegiados. En este ámbito es importante señalar que deben atender las quejas o reclamaciones presentadas por los colegiados. Aquí, además de las previsiones del artículo 12.1 LCP, resulta de aplicación la Ley 30/92 y, en concreto, los preceptos relativos a la obligación de resolver o contestar (arts. 42 y ss.) y el sistema de resolución de recursos administrativos e, incluso, cuando se prevea en los estatutos, los sistemas de resolución extrajudicial de conflictos (art. 88 Ley 30/1992 y art. 10.2.e). Todo ello se complementará con la página Web y el servicio de ventganilla única, así como a través de las previsiones contenidas en sus propios Estatutos colegiales y normas profesionales.

Por otro lado y respecto a los consumidores y usuarios, debe garantizarse un servicio de atención a los mismos, que tramite y resuelva las quejas y reclamaciones referidas a la actividad colegial o profesional que se presente por cualquier consumidor o usuario que contrate los servicios profesionales, asimismo por las asociaciones y organizaciones de consumidores y usuarios o defensa de us intereses.

El Colegio informará por papel o vía informática o telemática (art. 51.2 Ley 25/2009) de los derechos que amparan al consumidor y resolverá las quejas por el mismo o informando de los sistemas de resolución extrajudicial de conflictos. Asimismo, podrá enviar los expedientes al órgano competente para la incoación de los procedimientos disciplinarios (Junta de gobierno o Comisión deontológico, según estatutos). También será completado este servicio por la información que se suministra por la ventanilla única.

La futura Ley de Servicios Profesionales tratará todas estas cuestiones de manera conjunta, en un solo precepto, dedicado al Servicio de atención a los colegiados y a los consumidores y usuarios.

i) El artículo 5.10 de la Ley Ómnibus introduce en la LCP un nuevo artículo 10 referido a la ventanilla única. Se trata de un instrumento que no afecta únicamente a los Colegios Profesionales, si no que forma parte del proceso de simplificación administrativa previsto en la Ley Paraguas, y con el que se pretende que los prestadores puedan llevar a cabo en un único punto, por vía electrónica y a distancia, todos los procedimientos y trámites necesarios para el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Preámbulo Ley Paraguas).

La idea de un único punto de contacto con la Administración tiene su origen en los One Stop Shop de Reino Unido, aunque lo que se pretende con la Directiva de Servicios es que, además, dicho punto de contacto sea virtual o electrónico y a distancia. En virtud de la Directiva, los Estados miembros de la Unión deben crear portales en los que se suministre al ciudadano toda la información que este necesite, evitándole parcial o, incluso, totalmente su personación en la sede física del órgano que se trate.

En el ámbito de los Colegios Profesionales, las previsiones relativas a la ventanilla única contenidas en el ya citado artículo 10 LCP, y que van a mantenerse en la Ley de Servicios Profesionales, van dirigidas, en concordancia con la naturaleza bifronte de los Colegios, a dos grupos: pro un lado, a los propios profesionales miembros del Colegio en cuestión; y, por otro, a los consumidores y usuarios destinatarios de los servicios que los primeros presten.

En cuanto a los primeros, a través de la ventanilla única, estos deben poder obtener toda la información y formularios para el acceso a la actividad profesional y su ejercicio; darse de alta o de baja en el Colegio así como presentar solicitudes y documentación; recibir notificaciones y conocer el estado de procedimientos en que tenga la consideración de interesado; y recibir las convocatorias para las Juntas Generales del Colegio.

En relación al segundo grupo, la ventanilla única debe ofrecer a consumidores y usuarios información relativa al registro de colegiados y sociedades profesionales; vías de reclamación y posibles recursos en caso de conflicto con un colegiado; asociaciones de consumidores y usuarios de las que puedan obtener asistencia; y contenido de los códigos deontológicos.

La información dirigida a los consumidores y usuarios a la que venimos haciendo referencia va a verse complementada, a partir de la entrada en vigor de la Ley de Servicios Profesionales, con aquella contenida en la Memoria Anual, documento que deberán elaborar los Colegios y Consejos de manera anual, y en la que se van a constar distintos aspectos relacionados con su funcionamiento, como las cuentas anuales consolidadas, información sobre procedimientos disciplinarios colegiales (en fase de instrucción o firmes), información sobre quejas y reclamaciones presentadas ante el Colegio, incompatibilidades y situaciones de conflicto de intereses que afecten a los miembros de las Juntas de Gobierno, etc. Todo ello tiene por finalidad la aplicación del principio de transparencia a las corporaciones Colegiales, pues estas quedarán incluidas dentro del ámbito de aplicación subjetivo de la futura Ley estatal de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Tanto para la implementación de la ventanilla única así como para su mantenimiento, se prevé que los distintos colegios, así como los Consejos generales justificadas por la necesidad que en estos procesos existan mínimos parámetros que reduzcan la discrecionalidad del juez en su actuación y en la resolución del asunto.

En definitiva, un panorama mucho más racional y ordenado.

k) La exigencia de visado en el procedimiento de solicitud y concesión de licencias solo debería emitirse cuando se solicite por petición expresa de los clientes, incluidas las Administraciones públicas cuando, como tales, o cuando así lo establezca el Gobierno mediante Real Decreto, en concreto, el RD 1000/2010, de 3 de agosto, por el que se establecen los nuevos visados obligatorios: cuando está en juego la seguridad y l integridad de las personas: edificación y demolición; voladuras de edificios y explosivos en el ámbito de la minería.

Todo ello se hace para fomentar la libre competencia y evitar el control por los colegios de los honorarios profesionales.

De ese modo, el nuevo artículo 73 LCP, al incorporar la redacción de la Ley Ómnibus prevé unos visados voluntarios, que son aquellos que soliciten los usuarios del servicio y los obligatorios, aquellos impuestos por la norma reglamentaria, eso si, con los requisitos que establece la ley. De ese modo, se excluye su carácter obligatorio cuando la Administración realiza el mismo control que el visado y solo se mantiene de acuerdo a los criterios de necesidad y proporcionalidad.

De ese modo, el visado comprobará la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo y la corrección e integridad formal de la documentación del trabajo profesional de acuerdo con la normativa aplicable,

En este sentido, el segundo párrafo del artículo 13.2.1.CD establece que: En todo caso, el visado expresará claramente cuál es su objeto, detallando qué extremos son sometidos a control e informará sobre la responsabilidad que, de acuerdo, con lo previsto en el apartado siguiente, asume el Colegio. En ningún caso comprenderá los honorarios ni las demás condiciones contractuales, cuya determinación queda sujeta al libre acuerdo entre las partes, ni tampoco, comprenderá el control técnico de los elementos facultativos del trabajo profesional.

Los apartados 3 y 4 del artículo 13 LCP continúan diciendo:

3. En caso de daños derivados de un trabajo profesional que haya visado el Colegio, en el que resulte responsable el autor del mismo, el Colegio responderá subsidiariamente de los daños que tengan su origen en defectos que hubieran debido ser puestos de manifiesto por el Colegio al visar el trabajo profesional, y que guarden relación directa con los elementos que se han visado en ese trabajo concreto.

4. Cuando el visado colegial sea preceptivo, su coste será razonable, no abusivo ni discriminatorio. Los colegios harán públicos los precios de los visados de los trabajos, que podrán tramitarse por vía telemática.

La futura Ley de Servicios Profesionales mantendrá toda la regulación descrita, pero, adicionalmente, prevé que los Colegios Profesionales de colegiación obligatoria se configuren también como entidades de certificación. La certificación profesional, de carácter voluntario para los profesionales, pretende erigirse como mecanismo para garantizar una mayor información de los consumidores sobre los conocimientos y experiencia de los profesionales prestadores de servicios.

I) Instauración de sistemas extrajudiciales de resolución de conflictos, cuyo impulso y desarrollo ha pasado a constituir una de las funciones que desempeñan los Colegios Profesionales. En este sentido, como un servicio más que debe prestar el Colegio tanto a sus colegiados como a los consumidores y usuarios, se prevé la regulación de un sistema extrajudicial de resolución de conflictos (art. 12.3 LCP en relación al art. 5), cuya existencia y funcionamiento será facilitado por la ventanilla única (art. 10.2 LCP). Entre ellos destaca la implantación de la mediación y el arbitraje, dando cumplimiento así al artículo 107 LRJAP. Las características de esta función pública atribuida, además de a los Colegios, a los Conejos Generales y Consejos Autonómicos, son los siguientes:

1. Los estatutos de la corporación deben regular con claridad esa función, distinguiendo los supuestos de mediación y arbitraje referidos a los consumidores y usuarios, de aquellos que se produzcan entre los propios colegiados. Aunque ambas modalidades sean parecidas (evitar un conflicto judicial, intentar el diálogo y el acuerdo entre las partes) deben ser procedimientos claramente diferenciados.

2. También debe distinguirse claramente la función que desempeña el Colegio en la mediación y en la actividad arbitral. En la mediación, el mediador no impone sus deseos a las partes. La mediación consiste en un procedimiento no formalizado según el cual un tercero neutral (el mediador) contribuye a la resolución de un conflicto entre las partes, organizando e intercambiando puntos de vista, intentando aproximarlos y propiciando, en definitiva, una composición de sus intereses.

Por su parte, en el arbitraje, el árbitro, tras un procedimiento más formalizado, dicta una resolución de obligado cumplimiento para las partes en conflicto: el laudo arbitral.

Esas vías alternativas de resolución de conflictos deben estar recogidas en los Estatutos Colegiales.

3. La resolución arbitral debe poder ser recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Aunque aquí las distintas leyes colegiales no lo dejan claro, creemos que la decisión del Colegio en vía arbitral es susceptible de control judicial y ante la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, dado que es una actividad pública que le atribuye a los Colegios Profesionales y entidades corporativas. Sin embargo, el espíritu y finalidad de la misma va a ser descargar a la jurisdicción de su trabajo.

IV. El futuro de los Colegios Profesionales

Los Colegios Profesionales son corporaciones de Derecho público con personalidad propia a los que la ley otorga potestades públicas para la defensa de la colectividad. En este sentido, son las funciones públicas que defienden las que les dan, con cada vez más fuerza, esa naturaleza jurídica pública. Por tanto, las nuevas leyes refuerzan la idea que el Colegio Profesional es una auténtica Administración pública, pues debajo de él laten, fundamentalmente, intereses públicos, intereses generales (art. 103 CE). En esa línea, la finalidad de defensa de los derechos de los consumidores y usuarios no hace más que abonar ese camino: las funciones públicas de los Colegios prevalecen sobre el resto.

Ahora bien, la caracterización del Colegio (y del resto de corporaciones profesionales, Consejos generales y Consejos Autonómicos) no debe hacernos olvidar la función de defensa de la profesión, de los profesionales, frente a las injerencias de los poderes públicos y los terceros. Este es un papel no desdeñable que refuerza la autonomía de estas corporaciones. Así, por ejemplo, la prestación correcta del turno de oficio de los abogados y procuradores, los servicios de urgencia de los médicos, debe ser defendida por el Colegio Profesional correspondiente, que es el límite y contrapeso que tiene la Administración pública al decidir sobre estos temas (financiación, organización, etc..)

Dicho esto y en buena lógica, solo pueden existir Colegios Profesionales en los que latan en su interior funciones públicas y además (y aquí la legislación ha errado gravemente), cuando exista un Colegio, la colegiación debe ser obligatoria. Y es por ello que esas profesiones con Colegios Profesionales de colegiación obligatoria deben reducirse a un núcleo duro, del que jamás nos tendríamos que haber desviado: Colegios Profesionales de profesiones jurídicas (abogados, procuradores) cuya esencia es la protección de los derechos de defensa del ciudadano y hacer posible el derecho a la efectividad de la protección judicial (art. 24 CE), prestando el turno de oficio y la asistencia jurídica gratuita; los Colegios de profesiones médicas, en concreto los Colegios de médicos que protegen la salud de las personas (art. 43 CE) y los Colegios de arquitectos e ingenieros, en donde está en juego la seguridad de la ciudadania como base para el resto de prestaciones que derivan del Estado Social. Y poco más (notarios, por sus funciones públicas y la exclusión que hacía la Directiva; farmacéuticos). Se trata, simplemente, de volver a los orígenes de estas instituciones creadas a mediados del siglo XIX e integradas por este tipo de Colegios Profesionales. Por ello y para ello se les dan las potestades públicas que les atribuye la ley 8control de la colegiación para la prestación de la profesión, control del ejercicio de la misma mediante la potestad disciplinaria).

La normativa europea, de manera indirecta y sin pretenderlo, como muchas veces ocurre, no ha hecho más que reforzar esas ideas. En consecuencia, el resto de Colegios deberían reconvertirse en otro tipo de entidades, pues la base privada de los mismos es preeminente. En caso contrario, puede ser que se obstaculice indebidamente la libre competencia y la libre prestación de los servicios sin un criterio claro que se imponga y, por tanto, sin estar justificado por las excepciones de las Directivas europeas y los principios que rigen las Leyes Paraguas y Ómnibus.

Eso es, con matices, la línea marcada por la Ley catalana 7/2006, de 31 de mayo, sobre ejercicio de profesiones tituladas y de los Colegios Profesionales. Cuando razones de interés público no justifiquen suficientemente la integración obligatoria de las profesiones en una corporación de derecho público, se deberían incorporar en asociaciones profesionales. De ese modo, solo justifica el Colegio Profesional para las profesiones tituladas universitarias cuyo ejercicio debe acreditar el profesional conocimientos y técnicas específicas de especial relevancia social y, además, se establece la colegiación obligatoria.

La contrapartida es que esos Colegios Profesionales ejercen funciones públicas (control acceso a la profesión, potestad normativa o de ordenación, potestad disciplinaria) con la finalidad de adecuar el acceso y ejercicio a unos parámetros de interés público y una defensa correcta de los ciudadanos, de los consumidores que se relacionan con ellos.

Para el resto de profesiones tituladas universitarias o no universitarias (reguladas) no se les debería exigir la colegiación obligatoria y deberían poder constituir asociaciones profesionales sin ánimo de lucro con la finalidad principal de velar por el buen ejercicio de ls profesiones respecto a los destinatarios de los servicios y para representación y defensa de sus intereses y de los intereses generales de la profesión.

Sin embargo, el artículo 1.3 de la Ley 2/1974, abre la puerta a la colegiación voluntaria al disponer: Son fines esenciales de estas Corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin prejuicios de la competencia de la administración Pública por razón de la relación funcionarial.

A nuestro juicio, es esta una contradicción con la propia ley, pues, si se admitiera la colegiación voluntaria, la figura del Colegio Profesional carecería de sentido. ¿Para qué se le otorgan entonces esas potestades públicas, en particular, la potestad sancionadora?

Sin embargo, aunque ese debería ser a nuestro juicio el futuro de los Colegios Profesionales y de la colegiación obligatoria (pocos Colegios y con colegiación obligatoria; el resto, asociaciones de profesionales) no parece que sea la apuesta de la futura Ley de Servicios Profesionales. Las ideas que van a inspirar la misma pueden sintetizarse del siguiente modo:

a) Nuevo marco regulador de la actividad profesional basado en el principio general de libertad de acceso y ejercicio, principio general acompañado del de habilitación única, bajo el cual quien accede a una actividad profesional cumpliendo los requisitos de acceso basados en una cualificación legalmente prevista en su Comunidad Autónoma, puede ejercer esa actividad en todo el territorio. Como excepción a esa regla general de libertad, solo podrán crearse profesiones reguladas (esto es, reservas de actividad) para las profesiones tituladas, que deberán hacerse por ley estatal; profesiones con obligación de colegiación (más reducidas que los anteriores), que solo podrán establecerse por ley estatal cuando existan motivos de interés público relacionados con el control de la profesión; otras restricciones de acceso basadas en la exigencia de una formación o capacitación no relacionada con un título universitario o de formación profesional concreto. Aquí solo podrán establecerse por ley autonómica o estatal cuando existan motivos de interés general.

Paralelamente, el ejercicio profesional, también es libre y solo podrá restringirse cuando así lo establezca una norma (ley o reglamento, estatal o autonómico) de acuerdo con criterios de necesidad, proporcionalidad y con sujeción a la normativa de la competencia.

b) Refuerzo de la protección de consumidores y usuarios (obligación de pertenecer a un registro para profesiones tituladas cuando la colegiación no sea obligatoria, se recogerán nuevas infracciones administrativas al margen de las colegiales, nuevas reglas de transparencia y deber de aseguramiento).

c) Consolidación del sistema actual de coexistencia de Colegiados obligatorios y voluntarios. Pese a que la futura ley solo prevé la posibilidad de que se creen colegios de colegiación obligatoria, los colegas ya existentes que no cumplan con las condiciones de creación de un nuevo colegio, no deberían disolverse, pasando a ser entonces, de facto, colegios de colegiación voluntaria.

c) Consolidación del sistema actual de coexistencia de Colegios obligatorios y voluntarios. Pese a que la futura ley solo prevé la posibilidad de que se creen colegios de colegiación obligatoria, los colegas ya existentes que no cumplan con las condiciones de creación de un nuevo colegio, no deberán disolverse, pasando a ser entonces, de facto, colegios de colegiación voluntaria.

La futura Ley de Servicios Profesionales aplicará las obligaciones de colegiación con carácter restrictivo al significar una restricción del derecho a la libre asociación y será aplicada también con criterios de necesidad (por afectar a la seguridad y salud de las personas); proporcionalidad (la actividad presenta una especial complejidad).

En cuanto a la articuación de competencias y de servicios entre los Colegios Profesionales, los Consejos Autonómicos de las distintas profesiones y su Consejo General, el punto de partida es que, en la actualidad, la mayoría de Colegios Profesionales se agrupan a nivel estatal en los Consejos Generales y, a nivel autonómico, en los Consejos Autonómicos (excepto algún Colegio como el de biólogos que tiene ámbito estatal).

Ahora bien, como la Ley de Colegios Profesionales de 1974 no preveía el Estado de las autonomías y el reparto territorial de poder, se está provocando que esta superposición de estructuras haga que los Colegios paguen cada vez mayores cuotas y que la reordenación de competencias y de servicios entre los tres entes no se haya producido, reduplicándose los gastos. Así, todos, ofrecen formación continua, proyectos tecnológicos, representan a los colegiados en las diferentes esferas, malgastando inevitablemente recursos y esfuerzos.

La reconstrucción del sistema pasa, a nuestro juicio, por los siguientes parámetros:

1. El punto de partida ha de ser necesariamente el artículo 36 de la CE, que establece una garantía institucional de los Colegios Profesionales. Esta afirmación implica que la base del sistema son los Colegios Profesionales (en ningún momento la constitución Española se refiere a otro tipo de corporaciones), cuya existencia garantiza la Carta Magna y, además, la ley les debe atribuir unas competencias indisponibles para el legislador que garanticen tanto la defensa de la sociedad como la defensa de los intereses corporativos de cada profesión.

Estas características no se predican de igual modo y con la misma intensidad ni de los Consejos Generales ni de los Consejos Autonómicos, que no aparecen en ningún precepto constitucional, y por tanto, el legislador es libre de poderlos incluso suprimir.

2. El Estado de las autonomías ha provocado que, por ejemplo en Cataluña, tanto el Estatuto de Autonomía de 1979 como el actual del año 2006, atribuya la competencia exclusiva sobre Colegios Profesionales a la comunidad Autónoma (art. 125 del Estatuto de Autonomía). En este sentido, la Ley de Colegios Profesionales 7/2006, de 31 de mayo, ha regulado el régimen jurídico de los Colegios Profesionales, respetando las bases estatales en la materia.

La normativa catalana regula la creación de Consejos de Colegios Profesionales y determina su naturaleza y personalidad jurídica (arts. 57 y 58, respectivamente); su finalidad (art. 59); establece sus funciones (art. 60); les atribuye potestad normativa ad extra (art. 61); y determina su autonomía estatutaria, así como el contenido de sus estatutos (art. 62).

3. En este marco legislativo debemos concretar la ubicación de los Consejos Generales de las profesiones, una vez se ha regulado a nivel legislativo el conjunto de competencias que se atribuye al Consejo Autonómico y su consiguiente vertebración con los Colegios de abogados.

En este, sentido, es necesario poner de manifiesto que el artículo 15.3 de la Ley 13/1982, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, dispone literalmente lo siguiente:

Por Ley del Estado podrán constituirse Consejos Generales o Superiores de las Corporaciones a las que se refiere el presente artículo para asumir la representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional o internacional. Sin embargo, los acuerdos de los órganos de estas Corporaciones con competencias en ámbito inferior al nacional, no serán susceptibles de ser recurridos en alzada ante los Consejos Generales o Superiores, salvo que sus Estatutos no dispusieran lo contrario.

De conformidad con el artículo transcrito, se establece la necesidad de la existencia de una ley que regule la creación de los Consejos Generales, al tiempo que se reduzcan de manera significativa sus competencias  a la simple representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional e internacional, destacando que ya no ejercen de órganos jerárquicamente superiores de los Colegios de ámbito inferior al nacional y que sus funciones han de pasar a ser ejercida por los órganos autonómicos.

Esto es así porque la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de Colegios Profesionales comporta que las funciones de los Consejos Generales se han de entender sin prejuicio de las competencias asumidas por los Consejos Autonómicos, ya que, en caso contrario, las mismas funciones serían ejercidas de manera simultánea tanto por órganos autonómicos.

De ese modo, las concretas competencias que el artículo 9 de la Ley 2/974, de 13 de febrero, atribuía a los Consejos Generales han sido asumidas por los Consejos Autonómicos (en concreto, en Cataluña, por el art. 60 de la Ley de Colegios Profesionales de 2006). Así, no puede ya sostenerse en la actualidad que los Consejos generales de profesiones elaboren los estatutos generales de los Colegios (art. 9.1.b), diriman los conflictos entre Colegios (art. 9.1.d), ejerzan las funciones disciplinarias contra las competencias que hasta hace poco tenían los Conesjos Generales, en su mayor parte han sido atribuidas a los Conejos Autonómicos. De ese modo, podemos afirmar, por ejemplo, para los abogados:

a)Que en la actualidad y de acuerdo con el derecho positivo vigente y la mejor jurisprudencia (sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1996 y 15 de noviembre de 1996), las competencias del CGAE se reducen a la representación ante la Administración General del Estado u otros organismos a nivel estatal.

b) El resto de las competencias que hasta ahora ostentaba el Consejo General han sido asumidas, en bloque por el Consell dels Il-lustres Col-legís d´Advocats de Catalunya (arts. 60 y 61 de la Ley catalana de 2006).

Hemos de recordar, en esa linea, que la mejor doctrina administrativa ya es favorable a la interpretación hoy consagrada en los textos positivos, afirmando que los Conejos Generales de las distintas profesiones, en el caso de que se cree un Consejo Autonómico, restan desapoderados de las competencias que ejercían hasta el momento, trasladándose aquellas en bloque al órgano autonómico.

c) Consecuencia de lo anterior es que las relaciones entre Consejos Generales y Consejos Autonómicos son de coordinación y cooperación, nunca de jerarquía. A mayor abundamiento, el artículo 70 de la Ley de Colegios Profesionales de Cataluña de 2006, establece como principio general la colaboración y cooperación voluntaria de Colegios Profesionales  con los Consejos Generales de la Profesión, pudiendo cada Colegio renunciar por acuerdo de su Junta o Asamblea General a participar en los Consejos Generales.

d) La situación actual de duplicidad o triplicidad de competencias no puede sostenerse en el futuro, como lo demuestra el aumento porcentual de gastos de los presupuestos del Consejo General y Autonómicos año tras año de las cuotas que pagan los colegiados a los distintos Colegios.

Teniendo como base fundamental el Colegio Profesional, la distribución territorial del poder y el diseño de España como un Estado compuesto, los principios de autonomía, atribución específica de la competencia, eficacia, y la mejor defensa de los intereses tanto de la sociedad como de los intereses corporativos, haría necesario que las competencias que hasta ahora ostentaban los Consejos Generales (excepto la representación internacional y a nivel estatal) sean atribuidas al Consejo Autonómico, cuando éste exista.

Los razonamientos aquí expuestos no son, sin embargo, los que han recogido el legislador estatal. La futura Ley de Servicios Profesionales opta por reforzar las competencias de los Consejos Generales, en detrimento de las competencias de los Consejos Autonómicos así como de los propios Colegios Profesionales, dibujando entre todas estas corporaciones una relación de jerarquía. Estas previsiones, además de ser de dudosa legalidad desde el punto de vista de la garantía institucional de los Colegios Profesionales, tampoco no parece que vayan a contribuir a mejorar la situación existente. Así, uno de los mayores problemas en este ámbito que, como señalábamos, se concreta en las elevadas cuotas con las que Colegios y Consejos Autonómicos contribuyen al sostenimiento económico de los respectivos Consejos Generales y la duplicidad ( o triplicidad) en la prestación de servicios por parte de estas corporaciones, queda aún sin resolver.

A la problemática descrita, la nueva Ley de Servicios Profesionales añade otra nueva, derivada de las nuevas facultades de control o tutela que se reconocen a las Administraciones Públicas sobre los Colegios Profesionales. Así, previsiones como la emisión de informes sobre la gestión de los Colegios por parte de la Administración territorial competente, así como la potestad de esta última para disolver la Junta de Gobierno y convocar nuevas elecciones en determinados supuestos, pone en entredicho el respeto del legislado por la garantía institucional de los Colegios Profesionales, y el principio de autonomía que debe imperar en el funcionamiento de estas corporaciones.

En este punto, conviene recordad que el Tribunal Constitucional (SSTC 89/1989, de 11 de mayo; y 113/1994, de 14 de abril) ha afirmado que la garantía institucional de los Colegios Profesionales conlleva su existencia obligatoria (cuando se trate de profesiones que defiendan los intereses generales) si no también el reconocimiento de un haz de competencias propias que forman parte de su núcleo indisponible, esto es, de aquellas competencias que definen a estas corporaciones y sin las cuales las mismas no serían reconocibles. Ordenadas así las cosas, cuando el legislador (estatal o autonómico) concrete el re´gimen jurídico de los Colegios Profesionales no puede suprimir esta esfera de competencias propias, ni de contenido, al atribuir a la Administración territorial unas facultades cuasi ilimitadas de tutela y supervisión.

A la hora de regular las relaciones entre Colegios Profesionales y Administraciones territoriales, parece que la futura Ley de Servicios Profesionales no tendrá en cuenta esta asentada jurisprudencia, al atribuir a la Administración territorial unas amplias facultades de tutela y supervisión, que desvirtúan la naturaleza de los Colegios Profesionales como Corporaciones de Derecho Público con personalidad jurídica propia y regidas por el principio de autonomía.

Dr. Joan Manuel Trayter, Catedrático en Derecho Administrativo