La aplicación del sistema de valoraciones de la Ley de Suelo

La aplicación del sistema de valoraciones de la Ley de Suelo

Este texto aborda las problemáticas que se detectan en los primeros años de aplicación de la Ley de Suelo de 2008.

Los puntos de vista de los Jurados de Expropiación, las opiniones de la doctrina más experta y algunas sentencias que fueron presentados en la Jordana de Ley de Suelo de octubre de 2009 han sido recopilados en este publicación, que pretende arrojar un poco de luz espacios todavía umbríos que necesariamente aparecen en los primeros meses de aplicación de una ley de tan amplio espectro como es el suelo. El Centre d`Innovació i Gestió de les Administracions Públiques de la Universitat de Girona, en su función de organizador de actividades divulgativas y formativas que resulten en beneficio de las administraciones públicas y de sus funciones, organiza anualmente el Seminario de Derecho Local, en el que se llevan a cabo jornadas temáticas como la que ha dado resultado el presente trabajo.

La publicación del presente libro se enmarca dentro de las actividades del Centre d’Innovació y Gestió de les Administracions Públiques (CIGAP) y ha sido coordinado por su director técnico, Albert Lladó Martínez. El CIGAP es un centro de investigación y transferencia del conocimiento en el ámbito del Derecho Público y la actividad de las Administraciones públicas, que forma parte de la Universitat de Girona. Inició sus actividades el 2009 bajo la dirección del profesor Joan Manuel Trayter Jiménez.

cigap@udg.edu

http:/www.udg.edu/cigap

La elaboración de este libro se ha hecho en el marco del proyecto de investigación DER 2008-0451 el urbanismo como instrumento de lucha contra el cambio climático y de cohesión social.

INTRODUCCIÓN

La aparición del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo ha comportado, entre otros, un cambio en el sistema de valoraciones de los terrenos que las Administraciones públicas expropian a los particulares en el momento de ejecutar actuaciones de obra pública. Este cambio de valoraciones se traduce en la práctica en un descenso del precio que los propietarios reciben como compensación por estas expropiaciones.

Con la intención de analizar y debatir esta nueva normativa, el Centre d’Innovació i Gestió de les Administracions Públiques de la Universitat de Girona (CIGAP), con la inestimable coordinación de Albert Lladó director técnico del centro, organizó el pasado mes de octubre de 2009 una jornada dedicada a esta nueva Ley de Suelo, reguladora de este tema. En ella participaron el catedrático de Derecho Administrativo Juan Ramón Fernández Torres, el magistrado Manuel Táboas Bentanachs y el profesor titular de la Cátedra de Arquitectura Legal y Valoraciones Antonio Eduardo Humero Martín.

La jornada se configuró a partir de tres miradas con distinto enfoque sobre el sujeto común de la Ley de Suelo. En primer lugar, la ponencia presentada por el profesor Fernández lbrres se centró en los aspectos jurídicos de la nueva ley y sus implicaciones. El magistrado Manuel Táboas ofreció una visión desde el punto de vista de la aplicación temporal y procedimental de esta nueva norma, también en relación con la legislación anterior. Finalmente, el profesor Humero Martín presentó los aspectos técnicos y las novedades que en este sentido incorpora la nueva Ley de Suelo.

La jornada se completó con una mesa redonda en la que tomaron parte los miembros de la Sección de Girona del Jurat d’Expropiació de Catalunya Amanda Terrades, abogada de la Generalitat; Belén Mayoral, notaria; Anna Costal, arquitecta; Pere Bordas, ingeniero agrónomo y Pere Pellicer, representante de la Cambra Agraria. Participó asimismo en la mesa redonda el Subdirector general de Projectes i Expropiacions del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, Francesc Xavier Berga. En este apartado, se completó el recorrido por la nueva Ley aportando la visión de una de las Administraciones competentes en materia de expropiación, así como de uno los órganos encargados de mediar entre particulares y Administración.

El debate y el intercambio de visiones entre los diferentes ponentes, participantes y público asistente a la jornada enriqueció enormemente su contenido, haciendo que el evento estuviera más en la línea de un intercambio de conocimiento desde y hacia los diferentes ámbitos presentes que en una mera sesión al uso, consistente en parlamentos unidireccionales.

La presente publicación es fruto de aquella jornada y recoge las ponencias que fueron presentadas en ella. Es el primero de una serie de volúmenes que se compilarán a partir de las jornadas que se llevan a cabo dentro del Seminario de Derecho Local 2009-2010, que organiza el Centre d’Innovació i Gestió de les Administracions Públiques (CIGAP) de la Universitat de Girona.

Joan Manuel Trayter

Expresidente del Jurado de Expropiación de Cataluña


ÍNDICE

BREVE CURRÍCULUM DE LOS AUTORES

ABREVIATURAS

INTRODUCCIÓN

JURADOS AUTONÓMICOS DE EXPROPIACIÓN Y DERECHOS DE LOS CIUDADANOS

Joan Manuel Trayter

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Girona Expresidente del jurado de Expropiación de Cataluña

I.Planteamiento

II.La configuración de las competencias autonómicas en materia

de expropiación forzosa.

III. La determinación de los supuestos, las causas y condiciones en que puede ejercerse la potestad expropiatoria por las comunidades autónomas

  1. El establecimiento de los criterios de valoración de los bienes expropiados
  2. Los jurados autonómicos de expropiación
  3. Planteamiento
  4. Los distintos jurados de expropiación autonómicos
  5. El Jurado de Expropiación de Cataluña
  6. El procedimiento expropiatorio ante los jurados autonómicos: principios, fases y algunas cuestiones problemáticas

VII. El expediente expropiatorio por ministerio de la ley

  1. Planteamiento. La finalidad de estas previsiones
  2. Requisitos sustantivos para que se inste la expropiación por ministerio de la ley
  3. Requisitos procedimentales para que se produzca la expropiación

LA APLICACIÓN DEL SISTEMA DE VALORACIONES DE LA LEY DE SUELO

Juan Ramón Fernández Torres

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Complutense de Madrid

  1. Consideraciones generales sobre la propiedad del suelo y las valoraciones urbanísticas
  2. Excurso sobre los modelos y los criterios de valoración en el derecho urbanístico español
  3. El propósito general del TRLS/2008
  4. El ámbito de aplicación del TRLS/2008
  5. La valoración del suelo en situación de suelo rural
  6. La valoración del suelo en situación de suelo urbanizado6.1 El suelo urbanizado no edificado, o con edificación (existente o en ejecución) ilegal o en ruina6.2 El suelo urbanizado con edificación (existente o en ejecución)6.3 El suelo urbanizado sujeto a procesos de reforma o renovación urbana
  7. El suelo destinado a dotaciones públicas
  8. Las indemnizaciones

8.1 La indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización

8.2. La indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización y de edificación

  1. ta valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas
  2. El momento de referencia para la valoración de 105 terrenos expropiados
  3. La valoración de los demás bienes y derechos
  4. Conclusiones

Bibliografía

CUESTIONES PROCEDIMENTALES EN LA EXPROPIACIÓN FORZOSA

Manuel Táboas Bentanachs

Magistrado. Sección Sala de lo Contencioso Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Cataluña

  1. De nuevo sobre cuestiones procedimentales en expropiación forzosa. Perspectiva general
  2. La composición legal de los Jurados de Expropiación Forzosa
  3. La composición concreta de los Jurados de Expropiación Forzosa
  4. Planteamiento de la temática de posibles controversias competenciales entre Jurados de Expropiación Forzosa
  5. Los supuestos de intervención del Ministerio Fiscal
  6. Los efectos temporales de las leyes de valoración de suelo
  7. La promoción e incoación de expedientes de justiprecio tardía
  8. La valoración de los Suelos Urbanos No Consolidados
  9. La falta de envío del expedienre administrativo
  10. La remisión del expediente administrativo en el que no constan las debidas garantía
  11. La remisión del expediente administrativo incompleto o/y que es merecedor de pedir documentación adicional o explicaciones convincentes
  12. La problemática de redacción de las actas expropiatorias
  13. La relación existente entre expedientes administrativos expropiatorios
  14. El mutuo acuerdo expropiatorio
  15. La problemática de las hojas de aprecio
  16. La legislación aplicable a la valoración a la fecha de las hojas de aprecio
  17. El procedimiento de tasación conjunta y la aceptación de la valoración del mismo
  18. El procedimiento expropiatorio iniciado por ministerio de la ley.
  19. Los intereses de demora en vía contencioso administrativa
  20. La retasación y la reversión en relación con los nuevos criterios de valoración

VALORACIONES EXPROPIATORIAS Y URBANÍSTICAS

Antonio Eduardo Humero Martín

Doctor Arquitecto. Profesor titular de la Universidad Politécnica de Madrid

  1. Introducción
  2. Artículo 21: ámbito del régimen de valoraciones
  3. Artículo 22: Criterios generales para la valoración de inmuebles
  4. Artículo 23: Valor en el suelo rural
  5. Artículo 24: Valoración en el suelo urbanizado
  6. Artículo 25: Indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización
  7. Artículo 26: Indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación
  8. Artículo 27: Valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas
  9. Artículo 28: Régimen de la valoración
  10. Disposición adicional undécima. Realojamiento y retorno
  11. Disposición transitoria tercera: Valoraciones
  12. Cuadros resúmenes .
  13. Normativa reguladora en materia de valoraciones expropiatorias y urbanísticas utilizada en el presente estudio
  14. Bibliografía

LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS VALORACIONES DEL SUELO EN EL DERECHO URBANÍSTICO ESPAÑOL CONTEMPORÁNEO

Marta Llorens Ferrer

Becaria de Derecho Administrativo. Universidad de Girona

1. Introducción

2. Las leyes de Expropiación Forzosa en el Ordenamiento jurídico español contemporáneo

3. Las valoraciones del suelo en la primera de las Leyes del Suelo del Estado españoL la Ley de 12 de mayo de 1956, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana

3.1 El valor inicial

3.1.1. Ámbito de aplicación del valor inicial

a) Terrenos rústicos sin expectativas urbanísticas apreciables

b) Viales y de parques y jardines

c) Límite mínimo de la valoración de cualquier terreno

3.1.2. Determinación del valor inicial

3.2 El Valor expectante

3.2.1. Ámbito de aplicación del valor expectante

a) Terrenos rústicos con expectativas urbanísticas apreciables

b) Terrenos de reserva urbana

3.2.2. Determinación del valor expectante.

3.2.3. Apuesta doctrinal por la supresión del valor expectante

3.3. El Valor urbanístico

3.3.1. Ámbito de aplicación del valor urbanístico

a) Condición negativa: terrenos que no admiten el valor comercial

b) Supuestos de aplicación

3.3.2. Determinación del valor urbanístico

3.4. El Valor comercial

3.4.1. Ámbito de aplicación del valor comercial

a) Requisito esencial: debía tratarse de solare

b) Otros requisitos alternativos

c) Excepciones

3.4.2. Determinación del valor comercial.

  1. a) Criterios para la valoración de solares del arto 38.1 LEF
  2. b) Aplicabilidad del arto 43 LEF exclusivamente en relación a la valoración de los solares expropiados por razones de urbanismo
  3. El Sistema de valoraciones de la ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, refundida en el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril

4.1. El Valor inicial

4.1.1. Ámbito de aplicación del valor inicial

a) Suelo no urbanizable

b) Como valor mínimo de tasación de los terrenos en expropiaciones urbanísticas

4.1.2. Métodos de determinación del valor inicial

a) Valor de la renta rústica

b) Valor en venta

c) Supuesto excepcional: aplicación del valor fiscal al suelo no urbanizable

4.2. El Valor urbanístico

4.2.1. Ámbito de aplicación del valor urbanístico

4.2.2. Determinación del valor urbanístico

a) Determinación del aprovechamiento urbanístico

b) Determinación del rendimiento fiscal atribuido al aprovechamiento urbanístico

4.3. El vacío legal respecto de la valoración de sistemas generales, espacios libres y zonas verdes

El Régimen de valoraciones del suelo en la ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo, refundida en el real decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio

5.1. El valor inicial

5.1.1. Ámbito de aplicación del valor inicial

a) Suelo no urbanizable

b) Suelo urbanizable no programado

c) Suelo urbanizable programado sin el planeamiento de desarrollo preciso

d) Como valor mínimo de las valoraciones del suelo

5.1.2. Determinación del valor inicial.

5.2. El valor urbanístico

5.2.1. Ámbito de aplicación del valor urbanístico

a) Suelo urbanizable respecto del cual se hubiera completado la ordenación urbanística

b) Suelo urbano respecto del cual se hubiera completado la ordenación urbanística

5.2.2. Determinación del valor urbanístico

a) El valor de los terrenos tras la adquisición del derecho a urbanizar

b) El valor del suelo una vez adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico

b.l) Determinación del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación privada

b.2) Determinación del valor básico de repercusión

c) Valor del suelo tras haber incorporado el derecho a edificar

d) Valor de los terrenos tras haber adquirido el derecho a la edificación

d.1) Edificación sin licencia o en contra de sus condiciones e incompatible con el planeamiento

d.2) Edificación sin licencia o en contra de sus condiciones, pero compatible con el planeamiento

d.3) Edificación amparada en licencia posteriormente declarada ilegal

d.4) Edificación con exceso de aprovechamiento, respecto del susceptible de apropiación

5.3. Valoración de terrenos a obtener por expropiación, independientemente del incumplimiento de deberes urbanísticos

5.3.1. Normas especiales de valoración. Supuestos de aplicación

5.3.2. Contenido de las normas de valoración diferenciadas.

Determinación del valor

a) En suelo urbano

b) En suelo urbanizable programado

c) El caso particular de los terrenos destinados a patrimonio municipal del suelo y otros fines de interés social

d) En suelo urbanizable no programado y suelo no urbanizable

5.3.3. Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 59 a 62 TRLS/1992

5.4. El régimen de valoraciones urbanísticas tras la STC 61/1997, de 20 de marzo

  1. El Sistema de valoraciones del suelo de la Ley 6/ 1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones

6.1. El valor real como único criterio de valoración del suelo

6.2. Metodología de valoración en función del tipo de suelo

6.2.1. El suelo no urbanizable y el suelo urbanizable no sectorizado

a) El método de comparación de mercados

b) El método de capitalización de rentas

6.2.2. El suelo urbanizable sectorizado y el suelo urbano

a) Determinación del aprovechamiento urbanístico

a.1) Suelo urbanizable sectorizado

a.2) Suelo urbano

a.3) Falta de planeamiento o inexistencia de aprovechamiento lucrativo

b) Determinación del valor de repercusión

b.l) Por medio del valor básico de repercusión fiscal fijado en las ponencias catastrales

b.2) En caso de inexistencia o pérdida de vigencia de los valores de las ponencias catastrales, a través del método residual

6.2.3. La valoración de los sistemas generales situados en suelo no urbanizable

Conclusiones

Primera

Segunda

Tercera

Cuarta

Quinta

Sexta Séptima

Bibliografía

EL PAISAJE COMO ELEMENTO A CONSIDERAR EN LA OETERMINACIÓN DEL JUSTIPRECIO EN LA EXPROPIACIÓN DE FINCAS: UNA NOTA

Belén Mayoral del Barrio

Notaria de Girona. Miembro de los Jurados de Expropiación provincial del Estado y de la sección de Girona de la Generalitat de Catalunya

BREVE CURRÍCULUM DE LOS AUTORES

JOAN MANUEL TRAYTER JIMÉNEZ es Catedrático de Derecho administrativo de la Universitat de Girana. Premio extraordinario de la licenciatura por la Universidad de Barcelona. Doctor en Derecho por esa universidad. Diplomado en Altos Estudios Superiores Europeos por la Universidad Nancy n, Centre Europeén Universitaire. Ha sido miembro de la Comissió Jurídica Assessora del Gobierno de la Generalitat y Vice-presidente del Tribunal Catalil de l’Esport. Es en la actualidad miembro de la Junta Electoral Central. Profesor de las universidades de Paris 1 (Panteón Sorbonne), Instituto Universitario Europeo de Florencia, Lean en Nicaragua y Lyón. Director del proyecto de investigación «El urbanismo como política europea medioambiental y de cohesión social en el siglo XXI. Ha sido Presidente del Jurado de Expropiación de Cataluña.

JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES es Catedrático de Derecbo Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, así como abogado en ejercicio, Profesor invitado de la Universidad de Nanterre (París-X), Director Académico del Programa Avanzado de Derecho Urbanístico del Instituto de Empresa de Madrid, secretario y coordinador de la Revista Aranzadi Urbanismo y Edificación, Académico correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación y organizador y coordinador de distintos congresos, cursos y seminarios de Derecho Administrativo y Derecho Comunitario europeo.

MANUEL TÁBOAS BENTANACHS es Magistrado de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Es excedente de la Carrera Fiscal. Asimismo, es Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad Pompeu Fabra y ha impartido diversos masters en la Universidad Pompeu Fabra, en la Universidad Rovira i Virgili de Tarragona y en la Universitat de Girona sobre la especialidad.

ANTONIO EDUARDO HUMERO MARTíN es Dr. Arquitecto y Profesor Titular de la Universidad Politécnica de Madrid, responsable de dos asignaturas de grado; cinco de doctorado; director de dos másrer de postgrado; director de tres cursos de especialización de la Fundación Cultural del Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid (Instituto de Arquitectura). Profesor invitado en más de veinte universidades nacionales y extranjeras. Estudio de arquitectura abierto y propio con más de setenta proyectos de investigación realizados.

MARTA LLORENS FERRER es Licenciada en Derecho por la Universidad Internacional de Catalunya el 2007. En la actualidad es profesora de Derecho Administrativo en la Universitat de Girona y está realizando su tesis doctoral.

Belén Mayoral del Barrio es notaria de Girona. En la actualidad es miembro de los Jurados de Expropiación provincial del Estado y de la sección de Girona de la Generalitat de Cataluña.

JURADOS AUTONÓMICOS DE EXPROPIACIÓN Y DERECHOS DE LOS CIUDADANOS

Joan Manuel Trayter

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Girona

Expresidente del Jurado de Expropiación de Cataluña

I. PLANTEAMIENTO

El Estado Social y Democrático de Derecho exige que los poderes públicos hagan obras, asuman un papel activo en el urbanismo, en definitiva, intervengan en la economía y por ende en la propiedad privada. La institución capital para realizar dicha actividad es el ejercicio de la expropiación forzosa, es decir, la atribución de esa potestad de venta coactiva a la Administración a cambio de su precio, de su valor.

Dado que para el particular privado de su propiedad no hay posibilidad de negarse a ello, al menos que el precio que deba abonar la Administración sea el más justo posible, el más cercano al valor del bien. Si la determinación de ese valor se dejase únicamente en manos de la Administración que expropia, ésta sería juez y parte y por tanto, seguramente, nunca abonaría el justiprecio expropiatorio.

Para evitar que esa lesión al patrimonio del ciudadano sea agravada por una falta de compensación del valor de la indemnización, la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 instauró los Jurados Provinciales de Expropiación (art. 32 LEF), jurados que, en caso de desavenencia entre el precio ofrecido por la Administración Y el reclamado por el particular, deben fijar la justicia en el precio, el justo precio.

El sistema fue y es positivo, pues sustituía al denominado tercer perito, persona que emitía un dictamen no vinculante en cuanto al fondo, aunque si preceptivo, por un órgano colegiado, permanente, especializado en la función cuya composición equilibrada hace que la doble función pericial y judicial sea desarrollada de manera imparcial, rápida y objetiva, descargando a la jurisdicción de un trabajo que requiere una amplia preparación material y jurídica.

A esas notas, hay que añadir su independencia jerárquica de la Administración matriz, a la que únicamente está ligada por cuestiones burocráticas o administrativas.

Pues bien, aunque en los países de nuestro entorno no es esta una técnica común de fijación del justiprecio expropiatorio, sí es cierto que en el Estado autonómico una parte de la competencia para expropiar ha sido artibuida a las Comunidades Autónomas, dejando en manos del Estado la legislación sobre expropiación forzosa, (Art. 149.1.18 CE) en el marco del derecho de propiedad privada y sus garantías. Sin embargo, y como veremos, las Comunidades Autónomas pueden fijar, entre otras cuestiones, la definición legal de los supuestos en los que cabe hacer uso legítimamente del sistema expropiatorio y la regulación de sus propios Jurados de Expropiación (que en su origen derivaron de las especialidades de su propia organización), así como el procedimiento expropiatorio desan’ollado ante ellos.

Después de unos años de funcionamiento es necesario analizar la situación y problemas que han planteado estos órganos y, en general, el sistema expropiatorio en manos de las Comunidades Autónomas, sobretodo en lo referido a los derechos de los expropiados, de los ciudadanos. Al respecto, como veremos seguidamente, las reformas de los estatutos han atribuido una serie de competencias a las Comunidades Autónomas, tanto en la determinación de los supuestos, causas y condiciones en que se puede ejercer la potestad expropiatoria, como en la creación de los Jurados y el procedimiento a seguir. También otras cuestiones que serán analizadas4 y que tienen en común la correcta defensa de las garantías y de los derechos del expropiado.

II. LA CONFIGURACIÓN DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE EXPROPIACIÓN FORZOSA

Como sabemos, la Constitución reserva al Estado la competencia en materia de legislación sobre expropiación fórzosa (art. 149.1.18). Corresponde pues a las Cortes Generales el estableci lento de unos criterios uniformes de ealuación de los bienes expropiado , circunstancia que se conecta con la garantía constitucional de la propiedad privada (art. 33 CE). Para ello continúa vigente el siso tema del Jurado rovincial de Expropiación recogido en la LEF de 16 de diciembre de 1954 su Reglamento de desarrollo de 16 de Abril de 1957 (art. 32).

La regulación uniforme de la expropiación, que pretende actuar como garantía constitucional del derecho de propiedad privada, debe compaginarse con la consideración de esta institución como un instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación. La consecución de los mismos, en aquellos casos en que el poder público que actua no es la Administración general del Estado, sino la Autonómica o la local, ha provocado el nacimiento de otros jurados distintos de los jurados provinciales, creados por las Comunidades Autónomas, con diferente competencia territorial y una composición discutida,5 actuando en aquellas expropiaciones que acuerde la propia Administración Autonómica y, en su caso, la local.

El nacimiento de estos jurados de expropiación territoriales no ha sido una cuestión pacífica, esgrimiéndose como argumento contrario a su creación la falta de competencia de las Comunidades Autónomas para crear estos órganos, al amparo del reparto competencial contenido en el arto 149.1·18 CE y del art. 149.1-1 CE, relativo a la igualdad constitucional en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos y al derecho de propiedad. En este contexto, ha sido el Tribunal Constitucional el encargado de delimitar el alcance de la campe· tencia estatal relativa a la legislación sobre expropiación forzosa y, por ende, la legitimidad de los jurados de expropiación autonómicos.

Estos órganos de valoración territorial han ido apareciendo en las diferentes autonomías de diversas formas y bajo distintos fundamentos. La primera ley autonómica que tenía como objeto específico la creación y regulación de un Jurado autonómico de expropiación fue la Ley 8/1987, de 20 de noviembre, de creación de Jurados territoriales de Expropiación Forzosa del País Vasco, amparada, tal como remarca la exposición de motivos de la citada norma,6 en el articulo 11 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, que establece lo siguiente,

«Es de competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco el desarrollo legislativo y la ej¿’c;ución dentro de su terrítorio de la legislación básica del

Estado en las síguíentes materías: [….] b) Expropiaciónforzosa, contratos y concesiones admínístrativas, en el ámbito de sus competencias y sistema de responsabilidad de la Adtínistración del País Vasco.»

En Cataluña, siguiendo la estela del País Vasco, aunque más tarde, se publicó la Ley 6/1995, de 18 de jU¡llio, del Jurado de Expropiación de Cataluña (actualmente sustituida por la ley 9/2005, de 7 de julio, de Expropiación de Cataluña), fundamentada en la potestad de autoorganización de la Generalidad y en su competencia para regular las normas de procedimiento administrativo derivadas de la especialidad de su organización, de acuerdo con lo que establecía el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 19797

Otras Comuniqades Autónomas optaron por no regular los jurados autonómicos en una norma específica, pero sí entraron a legislar la materia expropiatoria, como es el caso de la Ley del Parlamento de Andalucía 8/1984, de 3 de julio, de Reforma Agraria, que encuentra su base legal en el arto 15.1-2 del Estatuto de Autonoinía de Andalucía de 1982,8 que contiene una previsión prácticamente idéntica ia la del Estatuto de Autonomía Vasco. Esta ley fue objeto de recurso ante el TC: en relación con todos aquellos preceptos que en materia de expropiación nb recogían una remisión en bloque a la legislación estatal, conteniendo una previsión equivalente a la del Estatuto de Autonomía Vasco, recurso que dio lugar a la STC 37/1987 (Ar. 1987/37, Ponente: Jesús Leguina Villa)

La citada resolución de el primer eslabón de una serie de fallos dirigidos a delimitar hasta dónde alcanza la competencia estatal en materia de expropiación forzosa y cuáles son aquellas materias en las que las Comunidades Autónomas pueden legislar. La pretendida uniformidad impuesta por la Constitución fue interpretada enl esta sentencia como la necesidad de dar una igual configuración y aplicación de las garantías expropiatorias en todo el territorio del Estado, lo que lleva mplícito un estricto respeto y cumplimiento de los criterios y sistema de valorabón del justiprecio y del procedimiento expropiarario que la LEF establece pata los distintos tipos de expropiación. De este modo, tal como se establece en fundamento sexto de la STC 37/1987, «la competencia exclusiva que al Estado reserva el art. 149.1.18.” impide que los bienes objeto de expropiación puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional y que se prive a cualquier ciudadano de alguna de las garantías que comporta el procedimiento expropiatorio».

Con este punto de partida y teniendo en cuenta que la globalidad de los estatutos de autonomía antes de su reforma se limitaban, en general, a atribuir la potestad expropiatoria también a las Comunidaaes Autónomas, se fueron configurando unas competencias autonómicas en la materia que incluyen fundamentalmente la competencia ejecutiva sobre: a) La determinación de las causas y los supuestos en los que puede ejercer la potestad expropiatoria; b) I.a creación y regulación de los organismos que deben determinar el justiprecio expropiatorio y la fijación del procedimiento. Estas cuestiones han sido recogidas en las reformas de los nuevos estatutos, añadiendo, en ocasiones, alguna competencia más, de manera poco justificada como veremos, referida al establecimiento de los criterios de valoración de los bienes expropiados según la naturaleza y la función que tengan que cumplir, de acuerdo con la legislación estatal.

III. LA DETERMINACIÓN DE LOS SUPUESTOS, LAS CAUSAS Y CONDICIONES EN QUE PUEDE EJERCERSE LA POTESTAD EXPROPIATORIA POR LAS COMUNIDADES AUTONOMAS

Una primera cuestión, que los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Administraciones autonómicas es, como decimos, la determinación de los supuestos, las causas y las condiciones en que las Comunidades Autónomas (y entes locales en ocasiones) pueden ejercer la potestad expropiatoria.

De ese modo, el Te ha reconocido que, como consecuencia del sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía y siendo la expropiación un medio del que los poderes públicos pueden y deben servirse para el logro de sus fines, la reserva constitucional a favor del Estado sobre la legislación de expropiación forz:osa no puede excluir la existencia de una normativa de origen autonómico que, en el ámbito de sus propias competencias, determine aquellos casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa determinando la, causa expropian di, así como la regulación de las especialidades derivadas de su propia organización (STC 17/1990. Ar. 1990/17, Ponente, Carlos de la Vega Benayas). Se trata

de competencias que no pueden disociarse de las que a cada poder público con potestad expropiatoria le corresponden para la determinación y el cumplimiento de sus diferentes políticas sectoriales.

En el caso que el TC no hubiese reconocido a las Comunidades Autónomas la capacidad para determinar, dentro de sus competencias, las causas de utilidad pública o interés social que pueden dar lugar a la expropiación, se hubiera llegado al absurdo de que, habiendo constatado éstas la existencia de nuevas causas de utilidad pública o interés social, tendrían que solicitar al Estado la regulación formal de estas causas; o a la no menos absurda conclusión de petrificar el ordenamiento, pues sólo serían supuestos legitimadores aquellos que, con anterioridad a la instauración del Estado autonómico, hayan sido declaradas como tales por leyes del Estado en materias sobre las que éste haya dejado de tener competencia (STC 17/1990, ya citada).

El hecho que la ley autonómica pueda establecer, dentro de sus competencias, los supuestos en los que procede aplicar la expropiación forzosa, no supone crear nuevos motivos de expropiación distintos de los establecidos en la legislación estatal, sino que el legislador autonómico debe poder definir y concretar la causa expropiandi en las materias de competencia autonómica (STC 186/1993, Ar. 1993/186, Ponente, Álvaro Rodríguez Bereijo); todo ello sin perjuicio de la obligación de atenerse a la legislación general del Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados.

En el caso de que una Comunidad Autónoma no tuviera atribuida expresamente competencias normativas en materia de expropiación forzosa, sino sólo las de ejecución, podría igualmente realizar la regulación derivada de la función normativa de autoorganización de sus propios servicios expropiatorios, que es inherente a su competencia ejecutiva en las expropiaciones de su competencia (STC 37/1987).

De ese modo, en algunos estatutos de Autonomía ya se ha reconocido a la Comunidad Autónoma expresamente, incorporando dicha doctrina, la competencia ejecutiva, en todo caso, para determinar los supuestos, las causas y las condiciones en que las Administraciones pueden ejercer la potestad expropiatoria (Art. 159.4 a) EAC 2006; Art. 47.3 a) EAA; Art. 77.16 EA Aragón)

Estas previsiones deben ser interpretadas siguiendo la doctrina de la STC 37/1987, de 26 de Mayo (Reforma Agraria Andaluza) , según la cual las Comunidades Autónomas tienen competencia no sólo para la ejecución de las medidas expropiatorias sino también, en su caso, para la definición concreta de la causa expropiandi, incluyendo los supuestos en que la legislación sectorial corresponde a las Comunidades Autónomas. En estos casos son ellas y no el Estado las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos en que cabe hacer uso del procedimiento expropiatorio mediante la declaración de la causa expropiandi necesaria en cada caso. Por tanto, la competencia para determinar las causas de la expropiación no está relacionada únicamente con el título competencial de la expropiación forzosa, sino también incluye el ámbito sectorial correspondiente donde los poderes autonómicos deben generar sus propias competencias. Esta es la interpretación que deriva de la jurisprudencia constiltucional hasta la fecha. A priori, ni añade ni quita nada.

Sí queríamos destacar al respecto la deficiente técnica utilizada por esos estatutos de autonomía que han incorporado la redacción del artículo 159.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña «corresponde a la comunidad’ autónoma en materia de expropiación forzosa, la competencia ejecutiva que incluye, en todo caso: a) determinar los supuestos, las causas y las condiciones en que la Administraciones Públicas catalanas pueden ejercer la potestad expropiatoria) al referirse únicamente a la competencia ejecútiva, no a la legislativa. Esta circunstancia conduce a un resultado contrario al que se perseguía, esto es, la ampliación de competencias de las Comúnidades Autónomas. En realidad, si se interpreta el precepto literalmente se excluiría la potestad legislativa o potestad de declarar por ley en casos cóncretos, referidos a su propia competencia, la declaración de utilidad pública o interés social, es decir, la causa expropiandi. En realidad, la interpretación que debe realizarse es la que

hemos recogido en el texto y que deriva de la jurisprudencia constitucional.

En esa línea, corresponde a las Comunidades-Autónomas también la determinación de las expropiaciones urbanísticas, es decir, aquellas vinculadas al cumplimiento de los objetivos y finalidades de la legislación urbanística (STC 61/1997, de 20 de Marzo; Ponentes, Enrique Ruiz Vadillo y Pablo García Manzano), 16 entre ellos la aprobación definitiva de los planes urbanísticos o las potestades de tasación conjunta. Obviamente, también en el ámbito de sus competencias, esas potestades las tiene la Administración local como administración territorial. Así, por ejemplo, en el ámbito de las expropiaciones urbanísticas, la aprobación definitiva de los planes que aprueban los ayuntamientos (o de un polígono, de un proyecto de urbanización) implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios ocupados (así, por ejemplo art. 109 Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Calalúa, en adelante, TRLUC) , En este sentido, arto 29 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (en adelante TRLS).

Algunos estatutos también incluyen expresamente la competencia de la declaración urgente de ocupación de los bienes afectados.