El régimen jurídico del litoral catalán

El régimen jurídico del litoral catalán

El régimen jurídico del litoral catalán

Especial referencia a la reforma de la Ley de Costas operada por la Ley 2/2013 y al nuevo Reglamento General de Costas aprobado por el Real Decreto 876/2014

Josep M. Aguirre i Font

Prólogo de Joan M. Trayter Jiménez

Colección: Atelier Administrativo


Directores:

Joan Manuel Trayter 
(Catedrático de Derecho administrativo)


Belén Noguera de la Muela 
(Profesora titular de Derecho administrativo)

Este estudio se ha desarrollado en el marco del proyecto de investigación, del Área de Derecho Administrativo de la Universitat de Girona, que lleva por título <<Urbanismo sostenible y cambio climático>> (DER2011-28408), dirigido por el Dr. Joan M. Trayter Jiménez.

PRÓLOGO

I. El libro que tengo el honor de prologar, del Profesor Josep M. Aguirre, tiene su origen en la tesis doctoral leída en la Universitat de Girona bajo el título << El régim jurídic del litoral català>>, que obtuvo primero la máxima calificación académica y, posteriormente, el Premio Extraordinario de Doctorado. Indico al lector estos datos para hacerle ya saber que estamos ante un libro técnicamente impecable.

Aborda los problemas del régimen jurídico de las costas desde una perspectiva general, para posteriormente centrarse en las cuestiones que plantea el Estado Autonómico y, en concreto, la Comunidad Autónoma de Cataluña, y lo hace desde un punto de vista teórico, pero sin olvidar que toda teoría ha de servir para resolver los problemas que se plantean en la práctica. Es por ello que no podemos más que celebrar que libros así salgan de la Universidad con vocación de modificar y mejorar el  ordenamiento vigente.

Nos encontramos, pues, ante una obra rigurosa en sus aspectos dogmáticos y metodológicos, que nunca pierde de vista la realidad territorial sobre la que opera e intenta dar soluciones también a los problemas más concretos que se plantean.

II. El libro se estructura en cuatro capítulos. Un primero examina el marco jurídico y competencial en la ordenación del litoral catalán. Aquí se hace un análisis excelente de los antecedentes históricos en la ordenación del litoral, se examina el sistema de distribución de competencias entre la Constitución y los Estatutos de Autonomía, se analiza la Ley de Costas de 1998 y su incidencia sobre la ordenación del litoral y del urbanismo y se hacen unas consideraciones críticas sobre la jurisprudencia constitucional relativa a la distribución competencial en materia de ordenación del litoral. a partir de ahí, se analiza la competencia en materia de ordenación del litoral sobre la base del Estatuto de Autonomía de 2006 y los decretos de traspaso de competencias en materia de ordenación del litoral. La principal conclusión a la que llega el autor en este primer capítulo es que el nuevo marco competencial en la ordenación del litoral atribuye nuevas competencias, pero limitadas y meramente ejecutivas, apostando por la necesidad de articular un modelo más respetuoso con las competencias, pero limitadas y meramente ejecutivas, apostando por la necesidad de articular un modelo más respetuoso con las competencias de la Generalitat.

En otro capítulo, se analiza la ordenación del litoral en el Derecho comparado y en el Estado de las Autonomías, repasando la situación actual de la ordenación del litoral en Francia, en Italia, en Estados Unidos y, posteriormente, analizando la regulación autonómica en nuestro ordenamiento jurídico.

Estos capítulos se hacen con un grado de detalle elevado, e intentando extraer los mecanismos que permitan una mejor protección del dominio público marítimo terrestre y dando seguridad jurídica a los ciudadanos que se relacionan con esa parte del territorio.

En el tercero de los capítulos, se analiza la ordenación del litoral en Cataluña a través de los planes directores urbanísticos del sistema costero. En este parte del libro, el lector entenderá la mecánica de los dos planes directores urbanísticos que ha probado la Generalitat de Cataluña y sus relaciones con el resto del planeamiento urbanístico. Aquí destacaríamos el análisis pormenorizado que el autor realiza en relación al instituto de la responsabilidad patrimonial que puede provocar la aplicación de los planes directores urbanísticos del sistema costero. Esta parte del libro demuestra que estamos que estamos ante un fino jurista porque más allá de construcciones teóricas grandilocuentes, lleva a cabo una labor de concreción de cada uno de los supuestos en los que la modificación del planeamiento por los planes directores puede dar lugar a la responsabilidad patrimonial. Una difícil tarea ésta que el Profesor Aguirre culmina con éxito.

III. En el capítulo cuarto, se examina un modelo de gestión integrada en la ordenación del litoral catalán.

Aquí queríamos destacar dos cuestiones: una primera iría referida al análisis de la nueva Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1998, de 28 de julio, de Costas. Aquí las opiniones del autor en el libro que prolongamos se hacen imprescindibles para cualquiera que se adentre en esta espinosa materia. Tras analizar las importantes reformas que se plantean (reducción del dominio público marítimo terrestre; reducción de la servidumbre de protección; ampliación de los usos y obras en dominio público marítimo terrestre y servidumbre de protección; modificación del régimen fiscal del dominio público y del sistema sancionador; posibilidad que la Administración General del estado suspenda directamente el planteamiento municipal, entre otras), la opinión del autor es crítica con muchas de las opciones del legislador. En este punto, queríamos llamar la atención sobre la ínfima calidad normativa que hemos de padecer los ciudadanos cada vez con mayor frecuencia. Un ejemplo de ello lo constituye la Disposición Adicional séptima de la Ley, que excluye pura y simplemente determinados núcleos de población del dominio público marítimo terrestre, núcleos de población que se incluyen en el Anexo de la Ley. La perplejidad del jurista es en este mundo destacada. La Ley, por definición, de carácter general, opta sin mayor motivación por no aplicarse en determinados núcleos que incumplen la propia norma. Esta manera de legislar difícilmente supera los test de constitucionalidad establecidos por los artículos 14 de la Constitución (igualdad ante la Ley) e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3), así como el más general de seguridad jurídica (también artículo 9.3). La exigencia que las leyes sean razonables y no caprichosas, y que se justifique a lo largo de su procedimiento de elaboración su contenido ha sido una máxima a respetar desde la promulgación del Texto Constitucional, y ha merecido importantes trabajos (véase por todos: Tomás Ramón Fernández, <<De la arbitrariedad del legislador. Una crítica de la jurisprudencia constitucional>>, Editorial Civitas, ya desde su primera edición, 1988). La necesidad que las leyes sean, como regla, generales; que su contenido sea razonado y razonable; que sean objetivas y proporcionadas, son mandatos que el legislador no puede obviar, so pena de incurrir en arbitrariedad, arbitrariedad proscrita por el citado art. 9.3. de la Constitución. Y una Ley como esta, que sin justificación alguna, excluye de su ámbito de aplicación determinados núcleos de población del dominio público marítimo-terrestre, cuyo régimen jurídico están por definición vulnerando, cae de lleno en la vulneración de esos controles, amén de significar una tosca manera de resolver técnicamente los problemas. El autor critica esa regulación con otros argumentos, que en el fondo translucen una repulsa del jurista hacia ese tipo de excepciones singulares.

Una segunda cuestión importante que analiza el libro es el nuevo marco competencial en el que se mueve la Comunidad Autónoma de Cataluña tras la reforma de su estatuto de Autonomía en el año 2006. A juicio del autor, las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de ordenación del litoral provocan la necesidad de aprobar una Ley de Costas catalana. Llega a esa conclusión tras analizar la gestión integrada del litoral catalán en el contexto europeo, los antecedentes normativos de gestión del dominio público, proponiendo la necesidad de una ley propia de ordenación del litoral en el que se incorporen nuevos instrumentos de ordenación territorial. Al respecto, hemos de señalar que el éxito de la tesis ya está asegurado, dado que en el momento de la publicación del libro el gobierno de la Generalitat ya ha aprobado la memoria previa del Anteproyecto de Ley de ordenación del litoral catalán basado en los argumentos que se recogen en este libro.

IV. A la excelente bibliografía que ha surgido al cobijo de la nueva regulación de la Ley de Costas [así los trabajos recogidos en el libro: << La nueva regulación de las costas>> (2014) de M. Benedetto, M. y F. Di Lascio; M. García Pérez, M. y F.J. Sanz Larruga; C. Horgué Baena; A. Menéndez Rexach; T.M. Navarro; M.C. Nuñez Lozano así como del propio autor; los incluidos en la obra <<Comentario a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de Costas>> (2014); así como los trabajos de M. Carlón Ruiz, E. Calvo Rojas, E. Desdentado Daroca, M. García Pérez, J. González García, B. Lozano Cutanda, J.M. Aguirre y B. Noguera de la Muela; F. Sanz Larruga, J.F. Pérez Gálvez y J. Zamorano Wisnes], el libro que prologamos tiene un plus añadido, y es que incorpora el análisis crítico del reglamento general de costas aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre. Aquí el autor demuestra, una vez más, que es un brillante jurista. Las críticas al reglamento son implacables y diríamos que incontestables. La Ley se remite para su concreción y determinación al Reglamento y éste, lejos de cumplir su función constitucional, ha agravado la situación de inseguridad jurídica y ha aumentado la discrecionalidad administrativa en la materia. Pobre litoral. Como muestra un botón. Éste va referido al propio concepto de dominio público, en el que la Ley modificaba la anterior Ley de Costas de 1988, estableciendo que el reglamento concretaría los aspectos técnicos de lo que era el dominio público, es decir, aquél donde se habían alcanzado los mayores temporales conocidos. El artículo 4.a) del Reglamento establece que, a efectos de determinar hasta dónde alcanza el dominio público, se tendrá en cuenta el límite que alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, considerando a estos efectos las variaciones del nivel del mar debidas a las marcas y el oleaje. Dicho límite deberá ser alcanzado, como regla, al menos, en cinco ocasiones en un período de cinco años, salvo en aquellos casos excepcionales en que la mejor evidencia científica existente demuestre la necesidad de utilizar otro criterio.

La reducción del dominio público es así una realidad; realidad no justificada en la memoria del Reglamento ni en su preámbulo y que, al ser fijada por el mismo, se ha usurpado a la ciudadanía del necesario debate social de tan importantes consecuencias. Además, por si la confusión no fuera ya grande, el art. 27 del Reglamento afirma que el nuevo criterio sólo se aplicará con los datos obtenidos a partir de la fecha de entrada en vigor de la propia norma, es decir, el 12 de octubre de 2014, por lo que tendremos que esperar al 2019 para conocer las consecuencias de su aplicación. Todo esto lo denuncia con rigor el autor del libro que presentamos y nos hace reflexionar sobre la manera que, en los últimos tiempos, se está legislando, tanto por el Parlamento como por el Gobierno al ejercer la potestad reglamentaria. En este último aspecto, es necesario poner orden al procedimiento de elaboración de las normas, dando importancia al cumplimiento estricto de los trámites que garantizan el acierto y oportunidad de la misma, así como siendo exigentes en la correcta elaboración de las memorias, estudios, e informes que acompañan al reglamento. La nueva Ley de transparencia nos va a dar otra oportunidad para alcanzar la deseada calidad normativa que todos nos merecemos.

En definitiva, nos encontramos ante un magnífico libro hecho por un universitario desde la Universidad, y al que auguramos un éxito inmediato. Felicidades al autor, y ahora el lector comprobará que no exagero ni un ápice en lo dicho.

Joan Manuel Trayter

Catedrático de Derecho Administrativo

Universitat de Girona