La responsabilidad medioambiental. Prólogo.

La responsabilidad medioambiental, prólogo de Joan manuel Trayter

 

La responsabilidad medioambiental

En atención a la Ley 26/2007,de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.

El presenta libro se ha realizado en marco del proyecto <<Urbanismo sostenible y cambio climático>> (DER2011 – 28408) del Ministerio de Ciencia e Innovación (MICINN) y <<El urbanismo sostenible ante el reto del cambio climático>> (DER2014 – 58446 -R).

Colección: Atelier Administrativo

Autor: Carles G. Rocasalva

Año: 2018
Directores: 
-Joan Manuel Trayter 
(Catedrático de Derecho administrativo)
-Belén Noguera de la Muela 
(Profesora titular de Derecho administrativo)

PRÓLOGO

I. El libro que prologamos del Profesor Dr. Carles García Rocasalva tiene su origen en la tesis doctoral que sobre el tema realizó en la Universidad de Girona y que mereció la máxima calificación académica y, además, la mención internacional, al haberse realizado cumpliendo los requisitos que, para este tipo de tesis, exige la normativa aplicable.

El presente trabajo, pues, ha nacido desde los despachos universitarios de la Universidad de Barcelona, de la Universidad de Girona, de la Oxford University, con la estimable dirección del profesor Paul Craig y de la Universidad de Puerto Rico, con la guía del Profesor José Seguinot.

Informo al lector de las interioridades del trabajo que tiene en sus manos para que entienda que es un estudio de investigación universitario fundamentalmente. Pero no sólo eso, pues combina el análisis teórico de este nuevo tipo de responsabilidad con el examen práctico de los problemas que han surgido tanto a nivel europeo como americano. Es, por tanto, un trabajo en donde el lector encontrará citas imprescindibles para un estudio de investigación universitaria, pero también los problemas reales que se están planteando en esta rama del ordenamiento jurídico. Nos encontramos, así, ante un trabajo de investigación pionero en el que, después de desgranar las cuestiones teóricas que se plantean, desciende a los concretos problemas que produce la vida diaria en este ámbito. Felicidades pues a su autor, y un agradecimiento a las Universidades y Catedráticos que han ayudado a que este trabajo vea hoy la luz.

II. A.  La responsabilidad por daños ambientales había sido estudiada hasta la fecha desde las distintas ramas de nuestro ordenamiento jurídico. Así, si el daño al medioambiente se producía por hechos entre vecinos o particulares, la persona o empresa que sufría el daño estaba legitimada para reclamar por la vía civil. La vía penal quedaba también abierta si, además, ese daño al medioambiente era constitutivo de infracción penal. Junto a ellas, se abría la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por actuaciones que dañasen el medioambiente. En este caso, los particulares, en los términos establecidos por la Ley (en la actualidad, los art. 32 a 37 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y, respecto al procedimiento, las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas), tendrán derechos a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (art. 106.2 de la Constitución española). Consecuentemente, la responsabilidad patrimonial de la Administración concurría (y concurre) únicamente cuando se dan los requisitos exigidos por la LRJSP que, como establece la doctrina jurisprudencial, son: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas; b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa-efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo casual; c) Ausencia de fuerza mayor y que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño causado por la Administración. Estos supuestos genéricos son concretados por leyes sectoriales como las urbanísticas, especificando ciertas situaciones en las que la Administración debe indemnizar cuando ha provocado un daño.

II.B. Junto a la visión tradicional de la responsabilidad existente hasta ahora y que se basa, fundamentalmente, en la reclamación por daños ambientales cuando se lesionan bienes y derechos privados de las personas, existe otra, más moderna y que es la que estudia de manera excelente este libro del Profesor García Rocasalva, basada en la reparación de los recursos naturales dañados, cuya lesión no es necesario individualizar. Es, por tanto, un sistema que complementa al anterior, y que previene o repara los daños significativos a los recursos naturales sin necesidad que exista lesión de derecho subjetivo alguno. El sistema, novedoso, protege al medioambiente de manera pura, objetiva, sin necesidad de que exista ningún perjudicado, pues los perjudicados somos todos.

El punto de partida, fuera del marco jurídico, está excelentemente relatado en la obra <<La tragedia de los bienes comunales>> (The Tragedy of the Commons de Garret Hardin Science, 1968, perfeccionado por Elinor Ostrom, Premio Nobel de Economía 2009), y se basa en demostrar que hay recursos naturales comunes a todos nosotros que a casi nadie importan, que por no existir mecanismos de defensa, preventivos y reparadores, están siendo gravemente perjudicados, pues las personas únicamente se preocupan de extraer sus frutos, explotarlos (pesca abusiva, caza incontrolada, deforestación). No existe el control que se atribuye a la propiedad privada.

Es la Directiva 2004/35 CE sobre responsabilidad en materia de prevención y restauración de los daños ambientales (Directiva ELD, Environmental Liability Directive), la que restablece el sistema y que ha sido transpuesta en nuestro ordenamiento por la Ley 26/2007, de 23 de Octubre, de Responsabilidad Medioambiental (LRM modificado por Ley 11/2014 de 3 de julio) y el RD 2090/2008, de 22 de diciembre, que desarrolla la Ley respecto a ciertos criterios y valoración de daños. Esta normativa parte del tradicional principio europeo de <<quien contamina paga>> y, una vez más, es el punto de conexión entre el medioambiente y el urbanismo. En apretada síntesis, el nuevo sistema, siguiendo a Blanca Lozano, es el siguiente:

a) Es un sistema que complementa al anterior y que protege los daños significativos a los recursos naturales, previniendo y reprimiendo los que se produzcan en espacios silvestres y hábitats; aguas; suelo; ribera del mar y las rías. Excluye los daños tradicionales a las personas o bienes privados.

b) Permite la reclamación en un plazo máximo de 30 años desde la cesación o el suceso causante del daño.

c) Aplica un sistema de responsabilidad objetiva para las empresas incluidas en el Anexo III de la Ley, que en síntesis son los sectores de más riesgo (empresas químicas, hidrocarburos). Aquí, por tanto, no incidirá pues si la empresa tenía o no autorización para actuar; lo importante es que se haya producido un daño que hay que reprimir.

d) Son las Administraciones Públicas las que deben actuar en la prevención y restauración de los daños ambientales. Son ellas, por tanto, las que deben actuar, y si no lo hacen es la jurisdicción contenciosa la encargada de controlar su inactividad.

e) Existe una amplia legitimación para accionar este sistema. No olvidemos que, cada vez más, en materia ambiental se están superando, como sucedió anteriormente en el ámbito urbanístico, las restricciones a la legitimación. En esta línea, no debemos olvidar los avances de la Ley 27/2006, de acceso a la información ambiental que otorga la legitimación activa a las asociaciones que reconocen en sus estatutos la protección ambiental como uno de sus fines, actúan en el territorio en el que el hecho se ha producido y haga más de dos años que se han constituido (evitando así constituciones de asociaciones ad hoc). Además, obviamente se reconoce la legitimación activa a cualquier interesado (art. 4LPACAP) a los legitimados tradicionales en el contencioso administrativo (art.19 LRJCA) y al ministerio fiscal, como una prueba más de la importancia de esta nueva vía de control.

f) Respecto a los objetivos del sistema, como hemos dicho, se concretan en la prevención y la reparación. Aquí no se indemniza, sino que se restaura. Para ello, se obliga a las empresas a la constitución de un sistema de garantía financiera (seguro de responsabilidad medioambiental), sistema que obliga a adaptar el funcionamiento de la empresa a las exigencias medioambientales. este es el punto más débil del sistema diseñado por la Directiva, dice Blanca Lozano, que debería haber adoptado un sistema armonizado a nivel de la UE de seguro obligatorio. Al no hacerlo así, se está dificultando su implantación. la modificación legislativa de 2014 intenta potenciar esta vía de resarcimiento de daños. Para ello, amplía el concepto de daño medioambiental, incluyendo el causado al estado ecológico de las aguas marinas no cubiertas por la Ley de Aguas; se incluyen los daños causados por obras públicas de interés general, y se perfecciona el cálculo para determinar la cantidad objeto de garantía financiera. En definitiva, un sistema que completa las vías anteriores y que protege el medioambiental, el urbanismo en su estado más puro, abriendo las vías de control de los tribunales de lo contencioso-administrativo y del TJUE en caso de incumplimiento del derecho europeo en la materia.

III. Para explicar todo esto, el libro del Profesor Carles García Rocasalva se adentra en el capítulo primero de forma clara y sintética en la responsabilidad medioambiental en el marco del derecho ambiental. Aquí, realiza una evolución histórica de la responsabilidad medioambiental partiendo de los grandes hitos del derecho Europeo y estadounidense, que ayudaron a la aprobación de la Directiva de responsabilidad medioambiental (Directiva 2004/35/CE).

En un Capítulo segundo, examina una serie de desastres medioambientales a nivel comunitario y español, analizando las vicisitudes en la creación de la Directiva de responsabilidad medioambiental, ya citada. En estas brillantes páginas, examina el contexto comunitario, los casos Sandoz (Suiza), Baia Mare (Rumania), los supuestos de Alnazcollar, Prestige y Tous, supuestos que arrojan como conclusión la necesidad de mejorar tanto el ámbito de aplicación de la responsabilidad derivado de la Directiva como la ampliación de los Anexos de la propia Directiva, tal y como se deriva del Informe de la Comisión Europea al Consejo de 14 de abril de 2016.

En un Capítulo tercero, el autor del libro examina como se ha traspuesto la Directiva de responsabilidad medioambiental al ordenamiento jurídico español, mediante la Ley 26/2007. Aquí, hace un esfuerzo de síntesis, concretando el objeto y ámbito de aplicación y las principales trabas que encuentra la Ley para su efectiva aplicación, las competencias de las distintas Administraciones Públicas, los daños de carácter  transfronterizo, el sistema de atribución de responsabilidades previsto en la ley, el novedoso de inexigibilidad medioambiental, las obligaciones de los operadores y las potestades administrativas en materia de prevención y reparación de daños ambientales o el incumplimiento de las obligaciones y actuación directa por parte de la Administración.

En un Capítulo cuarto, el Dr. Carles García Rocasalva, explica de manera clara y sistemática, la vertiente procedimental de la Ley de responsabilidad medioambiental y el conjunto de trámites y actuaciones que han de seguirse para conseguir la reparación ambiental. aquí, como decimos, no se exige, como novedad, la tradicional legitimación que consiste en exigir la lesión de intereses directos o legítimos en el patrimonio del que ejercita la acción.

En el Capítulo quinto de la obra, analiza algunas cuestiones específicas del régimen jurídico recogido en la Ley de responsabilidad ambiental y que, ya están resultando polémicas en la primera jurisprudencia que está surgiendo sobre la materia.

IV. En definitiva, querido lector, en las siguientes páginas encontrarás un trabajo riguroso y ordenado, fruto de años de estudio en solitario, de trabajo científico y, por qué no decirlo también, de penurias. El investigador universitario en España se encuentra dejado de la mano de Dios, abandonado. Los poderes públicos, haciendo dejación de sus funciones esenciales, no tienen el mínimo respeto por la ciencia y la investigación y, por tanto, por la sociedad a la que deben servir. Los jóvenes profesores universitarios, y la Universidad en general, se encuentran en una lamentable situación; situación generada en buena parte por el poco valor que la clase política, globalmente, le da. Simplemente, desprecian lo que ignoran, porque esa actitud hacia la ciencia es fruto de su ignorancia. A pesar de ello, y por vocación, centenares de personas mucho más válidas que nuestros gobernantes (que, dicho sea de paso, no valen un pimiento), con sacrificios personales difícilmente explicables por la extensión de este prólogo, llegan a hacer trabajos como el que presentamos. Por desgracia, se sigue la doctrina budista de la metempsicosis, tan bien explicada por Arthur Shopenhauer en sus escritos filosóficos menores, según la cual, en un conjunto de gente, aquéllos que tienen menos talento tienden a unirse (y, finalmente, a gobernar), pues estaban ya unidos por lazos de amistad en una vida anterior. Y esa es la desgracia que nos ha tocado vivir en estos momentos.

Un trabajo fruto del equipo de investigación que dirijo en el campo del urbanismo y el medioambiente, y que ha dado en esta materia y en otras conexas obras y tesis doctorales tan importantes como: Urbanismo Ambiental y Evaluación Estratégica (M. Cuyàs Palazón, 2007); La ejecución de las sentencias urbanísticas (G. Geis Carreras, 2009); El régimen jurídico del litoral catalán (J.Mª Aguirre i Font, 2015). La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública Urbanística (M. Lleal Grau, 2013), Los derechos de información y de participación ciudadanas en materia de Urbanismo (M. Llorens Ferrer, 2013); La transparencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria (I. Araguàs Galcerà, 2016); o La edificación en el derecho Andorrano (P.Figuereda Cairol, 2017).

En definitiva, un trabajo científico riguroso y claro que ayudará, sin duda, a mejorar la protección del medioambiente y sus técnicas, y que lo agradecerán, probablemente, aunque ya no lo veamos, las generaciones venideras.

Joan Manuel Trayter
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Girona