La responsabilidad patrimonial de la administración como consecuencia de la planificación territorial o urbanística

La Responsabilidad Patrimonial

 

Los retos del Estado y la Administración en el Siglo XXI

LIBRO HOMENAJE AL PROFESOR TOMÁS DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO

La responsabilidad patrimonial de la administración como consecuencia de la planificación territorial o urbanística

CAPÍTULO TRIGÉSIMO SEGUNDO

Joan Manuel Trayter Jiménez

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Girona

SUMARIO

1.INTRODUCCIÓN

2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO

3. REGLAS GENERALES Y PRINCIPIOS DE URBANISMO EN RELACIÓN AL PLAN

4. LA ALTERACIÓN ANTICIPADA DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA

4.1. Principales características del sistema

4.2. La discusión doctrinal y jurisprudencial del momento en que se genera la lesión indemnizable. La patrimonialización

4.3. La Administración urbanística responsable. La imputabilidad.

5. CAMBIO DEL ACTO O NEGOCIO DE LA ADJUDICACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE EJECUCIÓN URBANÍSTICA. LA ALTERACIÓN DE LAS CONDICIONES DEL EJERCICIO DE LA EJECUCIÓN DE LA URBANIZACIÓN O DE LAS CONDICIONES DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS PROPIETARIOS EN ELLA

6. LA NO EJECUCIÓN DEL PLAN COMO CAUSA IMPUTABLE A LA ADMINISTRACIÓN UNA VEZ TRANSCURRIDOS LOS PLAZOS PARA SU DESARROLLO

 1. INTRODUCCIÓN

Como es sabido, el Derecho administrativo, del que forma parte el Derecho urbanístico, se asienta sobre tres pilares fundamentales: el sometimiento de la Administración Pública a la Ley y al derecho (principio de legalidad), el control judicial de la actuación administrativa por los Tribunales de lo contencioso-administrativo y el sistema de responsabilidad de la Administración por daños, que cierra el círculo de la construcción del Estado moderno.

El Estado de Derecho impone que si la Administración, en su actuación ( o falta de ella cuando debió actuar) causa daño antijurídico (lesión) que los ciudadanos no tienen que soportar, éstos tienen que ser indemnizados (art. 106.2 CE). La actividad administrativa «lleva consigo una inevitable secuela incidental de daños residuales y una constante creación de riesgos» (Exposición de motivos de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954). Se trata pues que la Administración indemnice a los particulares por decisiones que causan un daño.

En su actuación general, la regulación se incluye en los arts. 32 a 37 de la Ley de Régimen Jurídico del sector Público (Ley 40/2015, de 1 de octubre), con las especificidades procedimentales recogidas en los arts. 91 y 92 de la Ley de procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015, de 1 de octubre). Pero cuando la Administración causa daño en el ejercicio de sus funciones en el ámbito urbanístico, y a pesar de la regla general de la no indemnizabilidad por las consecuencias que derivan de la ordenación urbanística, existen unos supuestos específicos, unas posibilidades resarcitorias incluidas en el art. 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (en adelante, TRLS 2015). En él, y como evolución de la Ley de 12 de mayo de 1956, del Suelo, la primera que reconoció el instituto de la responsabilidad urbanística, se prevén diversas causas que abren la puerta a la indemnización por las lesiones en los bienes y derechos, de las cuales estudiaremos la que hace referencia a la responsabilidad general en relación a la ordenación territorial o urbanística. Así, y a pesar de que el punto de partida es la no indemnizabilidad como consecuencia de la actividad urbanística, el art. 48.a) TRLS 2015 dice que dan derecho a la indemnización las lesiones que resulten de «la alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración»; y también, según el apartado c) del mismo precepto, aquéllas que deriven de «La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística».

El resto del artículo prevé la indemnización por las situaciones de fuera de ordenación producidas por la alteración de la ordenación territorial y urbanística; las vinculaciones y limitaciones singulares de las construcciones y edificaciones que excedan de los deberes legalmente establecidos; la anulación de los mismos o la demora en su otorgamiento o denegación improcedente; o la ocupación temporal que exceda un determinado período de tiempo.

Además, y como la ordenación del territorio y el urbanismo es competencia autonómica, la STC 61/1997, de 20 de marzo, reconoció el derecho a establecer nuevos supuestos indemnizatorios. En virtud de ese esquema, distintas leyes autonómicas de urbanismo y ordenación del territorio han procedido a reconocer supuestos indemnizatorios nuevos que, en ocasiones, únicamente se limitan a concretar las previsiones de la normativa estatal (así, art. 115 de la Ley de Urbanismo de Cataluña, LUC, aprobada por Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto).

Veamos pues cuando la Administración ha de indemnizar a los particulares cuando se produce una alteración anticipada de la ordenación territorial urbanística, un cambio del acto o negocio de la adjudicación, de la actividad de ejecución, de las condiciones del ejercicio de la urbanización o de las condiciones de la participación de los propietarios en ella o la no ejecución del plan en los plazos previstos para su desarrollo, así como la modificación o extinción de licencias y comunicaciones previas por el cambio de ordenación urbanística, que son los supuestos que ha incluido el art. 48.a) LS.

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Joan Manuel Trayter