Actualidad Administrativa Número 17 {1994}

Joan Manuel Trayter: Actualidad Administrativa nº17

Actualidad Administrativa Número 17 {1994}

Publicación Técnico-Jurídica de Derecho Administrativo (Comunitario, Estatal, Autonómico y Local)

Director: Rafael de Mendizabal Allenos

LA SUPRESIÓN DEL RECURSO ADMINISTRATIVO PREVIO PARA LA IMPUGNACIÓN DE REGLAMENTOS POR LA VÍA DIRECTA

Joan Manuel TRAYTER

 

SUMARIO. 1. LA SITUACION HASTA LA APROBACION DE LA LEY DE REGIMEN JURIDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN. 2. LA SUPRESION DEL RECURSO ADMINISTRATIVO PARA LA IMPUGNACION DE REGLAMENTOS POR LA VIA DIRECTA.

 

1. LA SITUACION HASTA LA APROBACION DE LA LEY DE REGIMEN JURIDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN

Como es sabido, la anterior Ley del Procedimiento Administrativo establecía, para poder impugnar ante los Tribunales una actuación administrativa, como regla, la obligatoriedad del recurso administrativo previo (artículos 113 LPA y 52 LJ).

Sin embargo, el artículo 53 LJCA declaraba exceptuado ese requisito (e) cuando la impugnación fuera dirigida contra una disposición de carácter general «en el supuesto previsto en el artículo 39, párrafo primero, referido precisamente al recurso directo contra reglamentos».

Ese precepto (junto con el artículo 126.2 LPA que establecía parecidas coordenadas) 259 fue interpretado por la jurisprudencia y desde un principio en sentido restrictivo entendiendo que si la parte demandante era una entidad, institución o corporación no estaba obligada a interponer el recurso de reposición en vía administrativa. Por el contrario, «si el recurrente era una persona física, un ciudadano esa potestad se convertía en obligación (al reconducirse el proceso a la vía descrita, por el artículo 39.3 LJ, con el agravante que si no había cumplido con ese requisito legal, se le impedía subsanar el defecto, contraviniendo flagrantemente el ejemplar artículo 129 LJ que otorgaba un plazo para efectuar esa operación una vez se hubiera denunciado esta omisión por la Administración demandada.

A pesar de las amargas críticas doctrinales, la jurisprudencia del T8 no varió su errado camino declarando inadmisibles los recursos que habiendo sido presentados por los ciudadanos adolecían de ese defecto formal.

En síntesis los argumentos esgrimidos para negar la necesariedad de interponer el recurso administrativo previo a la vía jurisdiccional habían sido desde hace tiempo los siguientes:

a) El anterior artículo 113 LPA (similar el actual artículo 106 LRJPAC) establecía una cláusula general dirigida a los recursos en vía administrativa diciendo que podían ser objeto de recurso las resoluciones administrativas y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

Nada decía, pues de las disposiciones reglamentarias.

b) El artículo 39.1 LJ afirma de modo categórico el principio de que los reglamentos son residenciables en la vía contencioso-administrativa para verificar su legalidad, «una vez aprobados definitivamente en vía administrativa, disposiciones que contrastan con lo previsto para los actos administrativos (artículo 37.1 LJ).

c) El anterior artículo 53 LJ (hoy derogado) confirmaba expresamente dicha exención de la vía administrativa de recurso al declarar exceptuadas del de reposición a las disposiciones generales.

d) El recurso administrativo, estaba configurado en ciertos supuestos como una carga para el particular y un privilegio para la Administración, privilegio que se apoyaba en la presunción de legitimidad de que los actos administrativos se benefician. Esta presunción de legitimidad no alcanzaba, sin embargo, a los reglamentos, cuya eventual ilegalidad se sanciona siempre con la nulidad de pleno derecho (art. 47.2 LPA, actual artículo 61.2 LMRFP).

e) Los reglamentos, afectan por sí mismo y directamente a los administrados sin que éstos traben por el hecho de ser sus destinatarios ninguna relación jurídica concreta con la Administración autora de los mismos. No existiendo ninguna relación jurídico-administrativa singular a que referirse o sobre la cual tenga la Administración alguna disponibilidad en calidad de parte o sujeto de la misma, -se decía- carece de justificación que se imponga un recurso administrativo supuesto que está inequívocamente configurado en servicio de las relaciones concretas y no de las posiciones generales.

Gracias a esa labor inestimable de la doctrina, en la actualidad y como seguidamente veremos, esa situación ha dado un brusco y saludable cambio.

2. LA SUPRESION DEL RECURSO ADMINISTRATIVO PARA LA IMPUGNACION DE REGLAMENTOS POR lA VIA DIRECTA

El Tribunal Constitucional en sentencia 32191, de 14 de febrero (Decreto de aplicación de la Ley catalana de normalización lingüística) declaró contrario al artículo 24.1 CE la distinción entre personas físicas y juridicas que habia elaborado el Tribunal Supremo a los efectos relatados, estableciendo en ambos casos la excepción del previo recurso de reposición prevista en el articulo 53.e) LJ.

Esa doctrina ha sido recogida finalmente en la vigente LRJPAC. Asi y de forma literal su artículo 107.3 dice: «Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa», en un contexto legislativo donde el antiguo recurso de reposición queda suprimido con carácter general «tan10 como recurso ordinario, cuanto requisito previo a la vía jurisdiccional contenciosa». En consecuencia se produce derogación expresa, entre otros de los artículos 52 y 53 de la LJ (disposición derogatoria 2.c) LRJPAC.

La nueva situación incide sobre la generalidad del derecho existente hasta ahora y principalmente tanto sobre el artículo 7.1 de la Ley 62175, de 26 de diciembre de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, que declaraba potestativa la interposicion del recurso de reposic ión cuando se iniciaba un proceso cuyo objeto era la violación por parte de una disposición general de alguno de los derechos recogidos en los artículos 14 a 29 y 30.2 CE, como en la esfera local respecto al artículo 211.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, (Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre), que incluía parecidas previsiones acerca del citado recurso.

Un único problema podría suscitarse respecto a las disposiciones generales de carácter tributario.

En efecto, como la disposición adicional qu inta de la Ley 30/92, establece de forma textual que «los procedimientos administrativos en materia tributaria … se regirán por su normativa específica» y sólo, subsidiariamente por las disposiciones de la citada ley ¿podría sostenerse que, por ejemplo, una ordenanza fiscal de cualquier ayuntamiento sigue rigiéndose por su normativa específica y por tanto quedan vigentes las previsiones referentes a los recursos administrativos?

A nuestro juicio la respuesta a esa pregunta debe ser negativa, estando por consiguiente derogados todos los artículos que en este ámbito recojan la obligación o posibilidad de interponer el recurso administrativo previo a la vía jurisdiccional (así por ejemplo artículo 113 de la LBRL, y 191 de la Ley de Haciendas Locales).

Las razones para esa afirmación son varias. En primer término resulta evidente que esa disposición adicional quinta está excluyendo del ámbito de aplicación de la Ley sólo los procedimientos administrativos en materia tributaria, (gestión, liquidación, comprobación, investigación y recaudación) pero no la regulación de los tributos que efectúa una disposición de carácter general. Esa interpretación ha sido refrendada por el Real Decreto 803/93, de 28 de mayo, por el que se modifican determinados procedimientos tributarios para adecuarlos a la Ley 30/92 y en cuyo articulado no se hace referencia a las disposiciones tributarias de carácter general sino únicamente, como su propio enunciado indica a los procedimientos tributarios mantenimiento expreso y únicamente el recurso de reposición previo al contencioso-administrativo para «dos actos dictados por entidades locales en materia de tributos locales» (anexo 1.3).

En segundo lugar es clara la derogación expresa y general de los artículos de la Ley 262 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que establecían el recurso de reposición como requisito previo para la impugnación directa de las disposiciones de carácter general.

En definitiva, unas previsiones que sin duda favorecen el acceso de los ciudadanos a la justicia pues, recogiendo la opinión de la mejor doctrina, superan trabas innecesarias, acortan los plazos para interponer el recurso contencioso y sobre todo ponen fin a una situación de incertidumbre e inseguridad jurídica proscrita por el art. 9.3 CE.