La conflictivitat competencial

La conflictivitat competencial

La conflictividad competencial: ‘Les bases i el régim estatutari dels funcionaris públics’

Generalitat de Catalunya – Institut d´Estudis Autonòmics – Joan Manuel Trayter

Autor: Joan Manuel Trayter
Publicación: Institut d´Estudis Autonòmics
Páginas: 137
Año: 1993

Sumari

1. Introducció.

2. Una primera aproximació a la delimitació competencial del règim estatutari dels funcionaris públics: breu referència al concepte de bases.

3. Els termes del debat sobre el concepte ‘règim estatutari dels funcionaris públics’: Plantejament. La inclusió en el concepte ‘règim estatutari’ del model de funció pública i dels seus aspectes organitzadors: la STC 76/83, de 5 d’agost (LOHPA). Elements de la relació jurídica administració-funcionaris en el concepte ‘règim estatutari’: la STC 99/87, d’11 de juny (llei de mesures urgents de reforma de la funció pública).-

4. Anàlisi de les matèries que integren el concepte ‘règim estatutari dels funcionaris públics’: Plantejament.- Sistema de selecció del personal, provisió de llocs de treball i requisits d’accés a la funció pública. Adquisició i pèrdua de la condició de funcionari. Condicions de promoció en la carrera administrativa i situacions en què aquesta promoció es pot donar. Drets, deures i responsabilitat dels funcionaris. El règim disciplinari dels funcionaris públics. Creació i integració de cossos i escales en l’administració. El règim d’incompatibilitats: matèria que, segons el TC, queda exclosa de l’estatut del funcionari públic.-

5. Alguns supòsits específics: l’estatut dels funcionaris locals, dels professors d’universitat i dels notaris: Algunes particularitats de l’estatut del funcionaris locals. Un cas especial: la funció pública docent universitària. El règim jurídic notarial.- D’aquesta manera, l’autor del present treball determina dos graus pronunciaments constitucionals sobre el sistema de la funció pública: a) el contingut del concepte règim estatutari i b) la distribució competencial en la matèria.

1- Introducció

La naturalesa de la relació entre l´Administració i el personal que hi està vinculat constitueix un dels pilars sobre els quals se sustenta quasevol esquema organitzatiu de l´Estat. Així, la Constitució, en el seu article 103 disposa que <la llei regulará l´estatut dels funcionars públics, l`accés a la funció pública d`acord amb els principis del mèrit i de la capacitat, les peculiaritats de l`exercici del seu dret a la sindicació, el sistema d`incompatibilitats i les garanties per a la imparcialitat en l`exercici de les seves funcions>

D`aquesta  manera, la llei suprema declara que el vincle jurídic que uneix l`Administració i el funcionari ha de ser de naturesa estatutària. Per tant, un estatut regularà els diversos elements que integren aquesta relació i el seu contingut es fonamentarà en la llei i no en la lliure voluntat contractual de les parts.

Dit això, la nostra Constitució, en l`article 149.1.18 b atribueix a l`Estat la competència exclusiva per a l`establiment de les <bases del règim estatutari dels seus funcionaris, les quals garantiran, en qualsevol cas, als administrats un tractament comú davant aquells…>.

La determinació d`aquests dos grans pronunciaments constitucionals sobre el sistema de la funció pública (el contingut del concepte règim estatutari i la distribució competencial en la matèria) constituiran el nucli d`aquest treball. Per això i en primer lloc, farem una breu referència al concepte de bases en la doctrina del TV i, en sugun lloc, analitzarem l`abast del terme règim estatutari dels funcionaris públics i el repartiment competencial en la matèria que òbviament es derivarà d`aquell concepte.

2- Una primera aproximació a la delimitació competencial del règim estatutari dels funcionaris públics: Breu referència al concepte de bases.

Com hem dit, l`article 149.1.18 de la Constitució reserva a l`Estat la competència exclusiva per a l`establiment de les bases del règim estatutari dels seus funcionaris, i deixa a les comunitats autònomes la regulació de la resta d`aspectes de la competència. D`aquesta manera, i completant les previsions constitucionais, l`EAC disposa en l`article 10.1 que <en el marc de la legislació estableixi, correspon a la Generalitat el desenvolupament legislatiu i l`execució de les matèries següens:… així com el règim estatutari dels seus funcionaris>.

Per tant, la primera qüestió que ens ha d`ocupar ès determinar el concepte de bases utilizar pel Tribunal Constitucional, la definició del qual ajudarà a concretar el repartiment competencial de la matèria examinada.

L`Estat, en definir allò que són les bases, fixa unes regles a partir de les quals les comunitats autònomes que hagin assumit competèncias en una matèria determinada les puguin exercir, és a dir, que puguin establir les ordenacions complementàries que satisfacin els seus interessos (STC 1/1982, de 28 de gener; 147/1991, de 4 de juliol).

Les bases tenen una doble funció. Una d`elles és la que pretén assegurar un comú denominador normatiu l`abast del qual permeti que no quedin buides de contingut les corresponents competències de les comunitats autònomes ni es modifiquin les ja assumides (STC 80/1998, de 28 d`abril). Així doncs, la normativa básica no esgotarà l`ordenació d`una matèria de manera que s`impedeixin desenvolupaments diferents o accions de govern en funció de polítiques pròpies de cada comunitat (STC 64/1982, de 4 de novembre).

En altres supòsits, les bases constitueixen una ordenació mínima (STC 80/84, de 20 de juliol, i 149/91 de 4 de juliol). En qualsevol cas, el Tribunal Constitucional es reserva la possibilitat de revisar i controlar la definició de bases feta pel legislador (STC 32/1981, de 28 de juliol, 49/1988, de 22 de març; 13/1989, de 26 de gener, i 86/1989, de`11 de maig).

El concepte material de norma bàsica respon a la finalitat essencial de procurar que la definició de l`Estat, ja que aixó comportaria deixar sense contingunts les competències autonòmiques (STC 227/1988, de 29 novembre).

La materialitat de les normes bàsiques ès un element lligat a la seva pròpia existència (STC 158/1986, d`11 de desembre). Alló que ès essencial al concepte de bases és, d`una banda, el seu contingut (STC 1/1982, de 28 de gener), que necessàriament comporta una regulaci´del sector o aspecte de la realitat de l`ambit material de competéncia, i, de l`altra, l`ordenació de l`acció pública que es desitgi projectar. El TC entén que l`ordenació básica no requeix necessàriament que la matèria sobre la qual s`exerceixi tingui d`un sector que inclogui tots els subsectors que formen part d`aquella matèria, ni tampoc que el marc bàsic sigui exactament uniforme i igual per a totes les àrees graogàfiques del territori nacional. La tesi contrària no es compagina bé amb la lògica de la competència básica estatal, quan aquesta s`exerceix i especials que requereixen l`adaptció de l`ordenació básica a aquestes peculiaritas (STC 147/1991, de 4 de juliol).

Aquesta primera noció material del concepte de bases fou posteriormente matisada pel Tribunal Constitucional que, en una relació de sentències del l`any 1988, ha incorporat l`element formal d`aquell concepte. En aquestes sentències s`exigeix, a més del que ja hem exposat, que les bases s`incloguin en una llei, atès que en cas que no fos així, i tal com diu la STC 69/1998, de 19 d`abril: <(…) supondría reconocer al Estado una facultad para oponer sorpesivamente a las Comunidades Autónomas como norma básica cualquier precepto legal o reglamentario, al margen de cual sea su rango y estructura.>

Per tant, la introducció de certs aspectes formals en la determinació de les bases està proporcionant un nivell adequat de seguretat jurídica, impedint que per mitjà d`un precepte reglamentari l`Estat declari com a bàsiques determinades parts de l`ordenament (STC 277/88 de 29 de novembre).

No obstant aixó, la STC 147/91, de 4 de juliol, ha reconegut que la delimitació d`allò que és bàsic mitjançant el reglament és conforme a la Constitució sempre que resulti justificada pel <carácter marcadament tècnic> o per la n aturalesa <canviant i conjuntural> de la matèria objecte de regulació (STC 76/1983, de 5 d`agost; 77/1985, de 27 de juny, i 86/1989, d`11 de maig) i que el reglamente constitueixi el complement indispensable d`all`que disposa la llei.

A `últim, i d`acord amb aquesta doctrina, el TC ha assenyalat que quan ens trobem davant d`una llei preconstitucional se n`hauran d`inferir els aspectes bàsic. Així, la STC 32/1981, de 28 de juliol, en matèria de funció pública, diu que <la noción de bases o normas básicas, esos principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales, son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente>.

D`una manera més clara i també en l`àmbit de la funció pública, la STC 54/1982, de 26 de juliol, assenyala que:

<Corresponde al Tribunal Constitucional, en su calidad de intérprete supremo de la Constitución, comprobar si la normativa de desarrollo dictada por las Comunidades Autónomas respeta las normas o criterios básicos tal como racionalmente se deducen de la legislación estatal vigente deictada con anterioridad a la promulgación de la Constitución.

En materi de función pública, dichos principios y normas básicas no tienen pro qué ser necesariamente y en todo caso los deducibles de disposiciones relativas a funcionarios de otras Administraciones públicas y, en concreto, de las Administraciones locales.>